Государственное администрирование и бюджетная эффективность

Большинство проблем социально-экономического развития России может быть решено за счет развития институциональной инфраструктуры, без которой невозможен запуск процесса модернизации и дальнейшее развитие государства. Важнейший элемент этой инфраструктуры — система государственного (муниципального) администрирования.

Надежда Ивановна Кузьмичева, к. э. н., профессор кафедры менеджмента Московского городского университета управления правительства Москвы

Ключ — система госадминистрирования

В настоящее время уровень жизни большинства россиян по-прежнему отстает от среднеевропейского. Согласно данным Росстата по показателю ВВП на душу населения Россия из всех стран Евросоюза опережает лишь Болгарию и Румынию. При этом фактическое конечное потребление домохозяйств в странах Евросоюза в среднем в два раза превышает российский показатель. Вызывают озабоченность демографические тенденции, их влияние на состояние федеральной пенсионной системы. По-прежнему остается низкой роль малого и среднего бизнеса в экономике. Все это не способствует созидательному экономическому и активному социальному поведению россиян, их свободному творческому развитию.

На мой взгляд, большинство проблем, существующих в экономике и социальной сфере России, можно решить за счет развития институциональной среды. Без этого модернизация не сможет состояться, а значит, поступательное развитие государства станет невозможным. Один из элементов этой инфраструктуры — система государственного (муниципального) администрирования. Улучшение ее качества, особенно в условиях сохранения риска увеличения дефицита федерального бюджета, следует рассматривать как важнейший резерв для повышения эффективности деятельности органов власти всех уровней, которые, по нашему мнению, в последние годы преимущественно игнорируют российские и зарубежные исследования и готовые управленческие технологии госадминистрирования. Внутренние мотивы самостоятельного поиска и использования таких технологий слабы или полностью отсутствуют.

В этой связи особую роль в «популяризации» эффективного государственного менеджмента приобретают тезисы, обозначенные в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Д. А. Медведева о бюджетной политике в 2011–2013 годах: «Правительство Российской Федерации работает над созданием комплекса взаимосвязанных мер по повышению эффективности всей системы государственного управления. Эти вопросы нашли отражение в Программе повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, в основу которой положены программно-целевые принципы деятельности органов исполнительной власти всех уровней, включая расширение их самостоятельности и усиление ответственности за принятые решения. С 2012 года значительная часть федерального бюджета должна быть представлена в виде комплекса долгосрочных государственных программ».

Меры, предусмотренные в упомянутой президентом программе, фрагментарно заполняют пробелы важнейших для государства и заложенных еще в начале 2000-х годов реформ, включая административную. Практическая польза от предлагаемых мероприятий  очевидна, но их реализуемость напрямую зависит от уровня заинтересованности и функциональной готовности руководства и служащих самих органов власти. Для реализации программы необходимы сильные побудительные мотивы. Даже тщательная проработка алгоритма и обеспечение на высоком государственном уровне надлежащего контроля реализации каждого мероприятия программы не станут достаточным условием успешного реформирования системы управления и бюджетирования, если ценностные ориентиры эффективности будут «навязаны» и не обеспечены соответствующими мотивами и стимулами.

О мотивах

Формирование побудительных мотивов к эффективной бюджетной деятельности возможно через пересмотр ценностей, принципов и правовых основ работы органов власти системы государственного и муниципального управления путем встраивания современных управленческих технологий. Это возможно за счет:

• создания федеральных стандартов качества менеджмента для органов государственного (муниципального) управления, набора критериев, характеризующих организационную (функциональную, процессную) модель органа власти. Уровень соответствия им позволил бы объективно измерить фактический потенциал и внутриорганизационную готовность такого органа власти эффективно функционировать,  достигая поставленные перед ним цели, эффективно использовать бюджетные фонды, быть готовым к прозрачности, подотчетности и, главное, ответственности за все использованные бюджетные ресурсы. Федеральная сертификация на соответствие таким стандартам могла бы быть добровольной, при этом она позволила бы быстро выявить неэффективные звенья системы государственного (муниципального) администрирования;
• обеспечения репутационного превосходства органов власти (руководителей органов власти), соответствующих федеральным стандартам качества менеджмента через формирование дополнительной стимулирующей части денежного содержания их штатов, иных стимулов и привилегий. Такой подход позволил бы существенно экономить бюджетные расходы на стимулирующей части денежного содержания неэффективных органов управления, обеспечил бы привлечение молодых профессиональных менеджеров с надлежащей квалификацией и репутацией на государственную службу;
• популяризации лучшей практики государственного (муниципального) менеджмента на федеральном уровне.

Стратегическое планирование

В Бюджетном послании Президента РФ на 2011—2013 годы среди главных недостатков и нерешенных проблем также отмечается слабая связь стратегического и бюджетного планирования. «Предстоит трезво оценить приоритетность стратегических задач, сопоставив их с реальными возможностями. Только комплексный подход к принятию стратегических решений, в полной мере учитывающий уроки кризиса, новые внутренние и внешние условия развития российской экономики, позволит перераспределить ресурсы в пользу эффективных направлений государственной политики. В кризисный период задача составления долгосрочных планов финансового развития отошла на второй план. С нормализацией экономической жизни следует вернуться к разработке долгосрочных планов экономического развития, которые должны предусматривать в том числе и сценарии возможного повторного ухудшения экономической конъюнктуры».

Следует заметить, что в общепринятой терминологии понятие «планирование» применительно к менедж­менту рассматривается не как некий самостоятельный элемент, а как его неотъемлемая часть. Поэтому проблему качества государственного стратегического планирования необходимо рассматривать в комплексе с государственным стратегическим менеджментом как целостной системой государственного администрирования.

Принимаемые на разных уровнях власти документы стратегической направленности преимущественно носят характер намерений или, чаще, инвестиционных планов.  Долгосрочные государственные цели предполагается достигать через общие документы (стратегия развития отрасли, территории и т. д.), непосредственная привязка которых к конкретным ответственным исполнителям недостаточна. Данное упущение создает риски недостижения целей, размывает ответственность. Кроме того, стратегические документы зачастую содержат мероприятия по преодолению инфраструктурных ограничений и обосновывают необходимость реализации высокозатратных инвестиционных проектов с участием федеральных средств.

Однако решение проблем территорий исключительно через бюджетные инвестиции в инфраструктуру не может быть оправданно, особенно в условиях нестабильности мировой финансовой системы. Изучение на федеральном и региональном уровнях нормативной и фактической потребности в обеспеченности территорий социальной и инженерной инфраструктурой не осуществляется и, как правило, не служит источником принятия решений о выделении федеральных инвестиций. Необходимо осуществлять предметный федеральный мониторинг и анализ такой потребности, результаты должны учитываться при перераспределении федерального фонда софинансирования и иных источников федеральных средств. В связи с тем что рост числа объектов незавершенного строительства,  финансирование которых осуществлялось с участием федерального бюджета, продолжается, целесообразно пересмотреть принципы государственной инвестиционной политики.

Недостаточно высокими темпами осваивается налоговый потенциал территорий, формирующий собственные доходы субфедерального уровня. Так, в распределении земель Российской Федерации по формам собственности на государственную и муниципальную собственность приходится 92,3 %, собственность граждан составляет лишь 7,3 %, а юридических лиц — 0,4 %. Затягивается процесс принятия документов территориального планирования: по данным Минрегиона России, из общего числа муниципалитетов в России только 40 % городских округов, 22 % городских поселений и 10 % муниципальных районов приняли такие документы, а это не способствует использованию инвестиционного потенциала главного богатства страны — земли. Ограниченное количество земельных участков, вводимых государством в оборот и предоставляемых в основном на правах долгосрочной аренды, сдерживает строительный рынок, способствует росту высоких цен на жилье, монополизации рынка недвижимости.

Опыт США

В большинстве развитых стран процесс государственного стратегического менеджмента2 интегрирован в бюджетный процесс. Стратегическое планирование и управление реализацией стратегий не «расплывается», так как стратегирование осуществляется каждым главным распорядителем бюджетных средств самостоятельно и координируется вышестоящим органом власти. Бюджет рассматривается как важный, но не единственный ресурс достижения государственных стратегических целей. Стратегический менедж­мент носит цикличный характер. Стратегирование осуществляется на долго-, средне-, краткосрочные пе­ри­оды. Важно отметить, что, например, в США на федеральном уровне государственный стратегический ме­неджмент осуществляется через стратегии, самостоятельно раз­работанные каждым агентством (далее для упрощения восприятия будем использовать российский аналог понятия: главный распорядитель бюджетных средств — ГРБС), с привязкой к государственным приоритетам и долгосрочным стратегическим целям, формулировка которых — прерогатива руководителя государства.

Подготовка таких стратегий является обязанностью и источником расходных обязательств соответствующего бюджета, а не преимуществом при получении бюджетных фондов. На официальном сайте каждого ГРБС в лаконичной форме представлены миссия и организационные цели, понятные стратегические планы и отчеты о деятельности органа власти, его организационная структура и функции каждого подразделения. В зависимости от функциональной специфики органов власти их стратегии различаются по горизонтам реализации. Стратегии принимаются на срок не менее четырех лет вместе с ежегодными (краткосрочными) стратегиями (рабочими планами-сметами ГРБС) и бюджетом на очередной финансовый год. Интересен процесс стратегического менеджмента в штате Джорджия, США, который во многом аналогичен федеральному (см. рис. 1).

Как видно из рисунка 2, в процесс государственного стратегического менеджмента встроена логическая модель, параметры которой соответствуют трем ключевым критериям.

• Пригодность (как и для кого будет работать то, что планируется сделать? Как мы поймем, что это работает?).
• Возможности (что нужно сделать для того, чтобы это заработало? Можем ли мы реально это сделать?).
• Приемлемость (действительно ли это будет работать и стоит ли оно того? Сколько это займет времени, ресурсов? Будет ли это актуально к тому времени, как это будет сделано?).

В развитых странах высокий уровень предварительного общественного и экспертного аудита эффективности принимаемых государственных как стратегических, так и тактических решений, неотвратимости юридической и репутационной ответственности власти за последствия их принятия создают условия, мотивы для эффективного использования средств налогоплательщиков, в том числе через стратегирование.

Заключение

Адаптация высокоэффективных управленческих решений к деятельности российских федеральных и субфедеральных органов власти, вероятно, ключевая цель вклада государства в модернизацию страны. Ее достижение будет способствовать становлению институциональной среды, необходимой для ускоренного развития экономики, социальной сферы и гражданского общества, реализации «Концепции 4И» Д. А. Медведева («институты, инфраструктура, инновации, инвестиции»). В долгосрочной перспективе такие решения могли бы минимизировать нерациональные действия органов власти, обеспечить их прозрачность, подотчетность, сделать более открытой деятельность компаний с государственным участием в капитале, сориентировать государственную систему на удовлетворение реальных запросов общества.

Сегодня требуются усилия, направленные на создание государством реальных условий для самореализации и повышения качества жизни каждого конкретного гражданина. Это может способствовать существенному снижению главных для нашей страны рисков, среди которых:

• негативные демографические тенденции;
• влияние экспортной выручки на доходы, структуру и эффективность расходов консолидированного бюджета Российской Федерации (включая риски потерь пенсионной системы);
• уменьшение доходов бюджетов и необходимость пересмотра налоговой нагрузки на экономику;
• замедление процессов модернизации экономики через институциональное развитие;
• негативные, демотивирующие реакции общества и бизнеса на иррациональное поведение в управлении государственными (муниципальными) ресурсами (включая вопросы управления бюджетами и собственностью публично-правовых образований);
• падение имиджа власти, авторитета государственных служащих, отрицательное отношение общества и бизнеса к ним;
• понижение места Российской Федерации в международных рейтингах и привлекательности жизни в России для молодых, талантливых людей, в том числе проживающих в других странах.