Общественный контроль за использованием бюджетных средств как элемент развития демократии в России. проблемы, пути решения, целесообразность неотъемлемое право каждого гражданина нашей страны на получение полной и достоверной информации по эффективному использованию доверенных государству бюджетных средств закреплено в Конституции РФ.
Владимир Шутенко, аудитор Контрольно-счетной палаты Москвы
В ежегодном Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному собранию Государственной Думы РФ четко указано, что органам законодательной и исполнительной власти «следует определиться с четким перечнем информации, которую государственные органы обязаны делать публично доступной. И этот перечень должен быть утвержден законом. Это нужно и для развития гражданского общества, и для формирования цивилизованной предпринимательской среды».
Таким образом, очевидно, что в контроле над формированием и распределением средств бюджета должно участвовать и граждан-ское сообщество.
Как и какими способами должно реализовываться право граждан на получение информации об использовании изъятых у них средств в виде налогов, на участие в контроле по формированию и расходованию общественных (бюджетных) средств сообществом налогоплательщиков?
Так, например, деятельность Союза налогоплательщиков Баварии (Германия) показывает, что эта некоммерческая организация глубоко интегрирована в бюджетный процесс в части эффективного использования бюджетных (общественных) средств.
Членство в этом Союзе побуждает налогоплательщика к активным действиям по выявлению и предупреждению нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств. Высокий авторитет Союза, с которым считаются все контролирующие органы земли Бавария, позволяет общественности (налогоплательщикам) полностью доверять деятельности Союза в части контроля за эффективностью использования бюджетных средств.
Союз налогоплательщиков земли Бавария независим и нейтрален по отношению к каким-либо партиям. Основные задачи Союза — работа в интересах общества, воздействие на финансовую политику и финансовую систему государственных учреждений.
Для обеспечения соблюдения гражданских прав и интересов налогоплательщиков земли Бавария, а также для решения парадоксальной проблемы положительного отношения населения к налоговой системе целями Союза являются:
— соблюдение принципов бережливости и экономичности в законодательстве Германии и системах управления;
— достижение справедливой и осмысленной для населения налоговой и расходной политики государства, более простого и понятного для всего общества законодательства по налогам и сборам;
— правильное понимание положений налогового законодательства, его исполнение с обязательным учетом реальной состоятельности налогоплательщика;
— обеспечение открытости государственных учреждений в части доходов и расходов;
— профилактика опасности девальвации национальной валюты (контроль за расходами государственных учреждений);
— обеспечение интенсивной приватизации государственных учреждений с целью сокращения экономического участия государства в частных предприятиях.
В этой связи на повестке дня актуальным вопросом для российского общества является учреждение подобной организации в России и его дальнейшая аккредитация в Европейском союзе, что будет способствовать более значительной интеграции России в экономику европейских стран.
Вместе с тем следует задать вопрос: «Что полезного может дать учреждение подобной организации в России?»
Организация, защищающая интересы налогоплательщиков в нашей стране, позволит:
— вывести на первый план интересы российских налогоплательщиков, в том числе по вопросам формирования всех источников пополнения бюджетов всех уровней. Это позволит хотя бы частично приоткрыть для большинства налогоплательщиков информацию о порядке и правилах определения сумм налогов, которые формируют бюджеты;
— учитывать мнение и информацию граждан-налогоплательщиков по использованию бюджетных средств;
— наиболее максимально использовать информацию и пожелания налогоплательщиков при составлении плана работы государственных контрольных органов в части инициативных проверок и обследований;
— максимально использовать опыт и практику контроля за исполнением бюджета стран Европейского сообщества;
— решить проблему контроля над использованием бюджетных средств муниципальными образованиями.
Создание полноценной организации, защищающей интересы налогоплательщиков в России, и взаимодействие ее с контролирующими и правоохранительными органами позволит изменить имидж России и никому не позволит говорить о нашей стране как о стране, находящейся вне правового поля.
Первоочередные шаги в создании подобной организации, по моему мнению, следующие:
— общественной организации, объединяющей налогоплательщиков России, необходимо максимально привести свои учредительные и нормативные документы в соответствие с требованиями Европейского экономического сообщества, но в рамках российского законодательства;
— максимально широко довести до сведения общественности России цели и задачи общественной организации, объединяющей налогоплательщиков России;
— обеспечение патроната со стороны органов представительной (законодательной) власти на всех ее уровнях;
— обеспечение широкого доступа к организационной, методической и консультационным базам контрольных органов, осуществляющим контроль за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств, в том числе к информации Контрольно-счетных палат субъектов РФ.
Формы сотрудничества органов государственной власти и общественной организации, защищающей интересы налогоплательщиков России, могут быть различными. Наиболее эффективным представляется сотрудничество, оформленное в виде генерального соглашения между Правительством РФ и Всероссийским союзом налогоплательщиков.
Налогоплательщики представляют хоть и не профессиональную, но наиболее многочисленную часть общества и, по моему мнению, могут и должны объединяться на основе общих интересов с целью оказания влияния на налоговую политику государства, реализации принципов общественного контроля.
Не исключается возможность вхождения общественной организации налогоплательщиков в заключаемое Генеральное соглашение между полномочными представителями общероссийских объединений профсоюзов, общероссийских объединений работодателей и Правительства РФ.
Это возможно также в силу полного совпадения целей общественной организации налогоплательщиков с объединениями профсоюзов и работодателей, которые считают, что «в предстоящий период главной целью социальной политики Российской Федерации должно стать создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, снижение уровня социального неравенства, повышение доходов населения, обеспечение всеобщей доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных услуг, гарантий необходимого жизненного уровня на основе развития экономики Российской Федерации».
Сходны также некоторые из задач, предстоящих к решению общественной организацией налогоплательщиков и объединениями профсоюзов и работодателей в области экономической политики, а именно:
— по осуществлению реструктуризации задолженности бюджетных организаций (в т. ч. переданных в ведение органов местного самоуправления) перед государственными внебюджетными фондами;
— по предусматриванию в проектах федерального бюджета на очередной финансовый год средств на погашение кредиторской задолженности федерального бюджета перед организациями;
— по определению мер, направленных на увеличение кредитования реального сектора экономики, исходя из приоритетов экономической политики и принципов денежно-кредитной политики;
— по разработке проектов соответствующих нормативных правовых актов, направленных на усиление защиты интересов отечественных товаропроизводителей, предусмотрев при этом возможность:
а) осуществления реальных мер по реализации на постоянной основе решений (постановление Правительства РФ от 30 августа 2001 г. № 638) о снижении ставок таможенных пошлин при импорте технологического оборудования, не имеющего отечественных аналогов;
б) реструктуризации задолженности организациям по целевым иностранным кредитам, предоставленным под гарантию Правительства РФ;
— определить меры по предупреждению возможных негативных последствий вступления России во Всемирную торговую организацию для отдельных отраслей экономики;
— провести анализ ценообразования в организациях, занимающих доминирующее положение на отечественном рынке продукции, и в случае необходимости подготовить предложения о внесении в установленном порядке изменений в Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»;
— обеспечить информирование Российской трехсторонней комиссии по вопросам проведения реструктуризации в сфере естественных монополий и прогнозных показателей изменения цен и тарифов на товары и услуги.
Однако самая главная задача, стоящая перед общественной организацией налогоплательщиков, – это задача обеспечения интересов широких слоев общества по доходам, заработной плате и уровню жизни.
Так, одной из задач является достижение реальной равнообязанности предпринимателя перед работниками по заработной плате и перед государством по налогам и другим обязательным платежам, а также обеспечение широкого общественного контроля за полнотой платежей и пресечение «черных» и «серых» видов вы-плат заработной платы как не отражающих интересы общества.
Другая задача, стоящая перед общественной организацией налогоплательщиков, – это актуализация потребительской корзины и совершенствование методических рекомендаций по ее определению в целом по РФ и в субъектах РФ с учетом фактических изменений объема и структуры потребления малоимущих групп населения, а также осуществляемых реформ в социальной сфере.
Важнейшим направлением деятельности общественной организации налогоплательщиков является стимулирование создания благоприятных условий для малого и индивидуального предпринимательства, в том числе путем развития системы микрокредитования малых предприятий.
Разграничение ответственно-сти работодателей, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в решении вопросов социальной защиты граждан – еще одно из направлений деятельности общественной организации налогоплательщиков.
Все вышеперечисленное должно лечь в основу социального партнерства между обществом и государством.
Вместе с тем еще одним краеугольным камнем в выстраивании взаимоотношений между обществом и институтами государства должно явиться недопущение ограничения независимой финансовой деятельности и финансового контроля за своими средствами, за исключением контроля за средствами от предпринимательской деятельности.
Следует упомянуть Европей-скую хартию местного самоуправления, принятую в Страсбурге 15 октября 1985 г. и ратифицированную Федеральным собранием (Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ), положения которой вступили в силу для РФ 1 сентября 1998 г.
Право граждан участвовать в управлении государственными делами, закрепленное в хартии, относится к демократическим принципам. Это право должно реализовываться через систему административного контроля над деятельностью органов местного самоуправления.
Любой административный контроль над деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль над целесообразностью, осущест-вляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления. Административный контроль над деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.
При этом органы местного самоуправления наделены правом (в рамках национальной экономической политики) на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.
Более того, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом.
Финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать (насколько это практически возможно) за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий.
Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления обеспечивается вводом процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции.
Порядок предоставления перераспределяемых ресурсов должен быть согласован с органами местного самоуправления.
Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов и наносить ущерб основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции.
Закрепление таких свобод и гарантий отнюдь не должно означать отсутствия контроля над финансовой деятельностью органов местного самоуправления, использующих для выполнения поставленных перед ними задач средства, полученные от налогоплательщиков в виде налогов и сборов.
Владимир Шутенко, аудитор Контрольно-счетной палаты Москвы
В ежегодном Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному собранию Государственной Думы РФ четко указано, что органам законодательной и исполнительной власти «следует определиться с четким перечнем информации, которую государственные органы обязаны делать публично доступной. И этот перечень должен быть утвержден законом. Это нужно и для развития гражданского общества, и для формирования цивилизованной предпринимательской среды».
Таким образом, очевидно, что в контроле над формированием и распределением средств бюджета должно участвовать и граждан-ское сообщество.
Как и какими способами должно реализовываться право граждан на получение информации об использовании изъятых у них средств в виде налогов, на участие в контроле по формированию и расходованию общественных (бюджетных) средств сообществом налогоплательщиков?
Так, например, деятельность Союза налогоплательщиков Баварии (Германия) показывает, что эта некоммерческая организация глубоко интегрирована в бюджетный процесс в части эффективного использования бюджетных (общественных) средств.
Членство в этом Союзе побуждает налогоплательщика к активным действиям по выявлению и предупреждению нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств. Высокий авторитет Союза, с которым считаются все контролирующие органы земли Бавария, позволяет общественности (налогоплательщикам) полностью доверять деятельности Союза в части контроля за эффективностью использования бюджетных средств.
Союз налогоплательщиков земли Бавария независим и нейтрален по отношению к каким-либо партиям. Основные задачи Союза — работа в интересах общества, воздействие на финансовую политику и финансовую систему государственных учреждений.
Для обеспечения соблюдения гражданских прав и интересов налогоплательщиков земли Бавария, а также для решения парадоксальной проблемы положительного отношения населения к налоговой системе целями Союза являются:
— соблюдение принципов бережливости и экономичности в законодательстве Германии и системах управления;
— достижение справедливой и осмысленной для населения налоговой и расходной политики государства, более простого и понятного для всего общества законодательства по налогам и сборам;
— правильное понимание положений налогового законодательства, его исполнение с обязательным учетом реальной состоятельности налогоплательщика;
— обеспечение открытости государственных учреждений в части доходов и расходов;
— профилактика опасности девальвации национальной валюты (контроль за расходами государственных учреждений);
— обеспечение интенсивной приватизации государственных учреждений с целью сокращения экономического участия государства в частных предприятиях.
В этой связи на повестке дня актуальным вопросом для российского общества является учреждение подобной организации в России и его дальнейшая аккредитация в Европейском союзе, что будет способствовать более значительной интеграции России в экономику европейских стран.
Вместе с тем следует задать вопрос: «Что полезного может дать учреждение подобной организации в России?»
Организация, защищающая интересы налогоплательщиков в нашей стране, позволит:
— вывести на первый план интересы российских налогоплательщиков, в том числе по вопросам формирования всех источников пополнения бюджетов всех уровней. Это позволит хотя бы частично приоткрыть для большинства налогоплательщиков информацию о порядке и правилах определения сумм налогов, которые формируют бюджеты;
— учитывать мнение и информацию граждан-налогоплательщиков по использованию бюджетных средств;
— наиболее максимально использовать информацию и пожелания налогоплательщиков при составлении плана работы государственных контрольных органов в части инициативных проверок и обследований;
— максимально использовать опыт и практику контроля за исполнением бюджета стран Европейского сообщества;
— решить проблему контроля над использованием бюджетных средств муниципальными образованиями.
Создание полноценной организации, защищающей интересы налогоплательщиков в России, и взаимодействие ее с контролирующими и правоохранительными органами позволит изменить имидж России и никому не позволит говорить о нашей стране как о стране, находящейся вне правового поля.
Первоочередные шаги в создании подобной организации, по моему мнению, следующие:
— общественной организации, объединяющей налогоплательщиков России, необходимо максимально привести свои учредительные и нормативные документы в соответствие с требованиями Европейского экономического сообщества, но в рамках российского законодательства;
— максимально широко довести до сведения общественности России цели и задачи общественной организации, объединяющей налогоплательщиков России;
— обеспечение патроната со стороны органов представительной (законодательной) власти на всех ее уровнях;
— обеспечение широкого доступа к организационной, методической и консультационным базам контрольных органов, осуществляющим контроль за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств, в том числе к информации Контрольно-счетных палат субъектов РФ.
Формы сотрудничества органов государственной власти и общественной организации, защищающей интересы налогоплательщиков России, могут быть различными. Наиболее эффективным представляется сотрудничество, оформленное в виде генерального соглашения между Правительством РФ и Всероссийским союзом налогоплательщиков.
Налогоплательщики представляют хоть и не профессиональную, но наиболее многочисленную часть общества и, по моему мнению, могут и должны объединяться на основе общих интересов с целью оказания влияния на налоговую политику государства, реализации принципов общественного контроля.
Не исключается возможность вхождения общественной организации налогоплательщиков в заключаемое Генеральное соглашение между полномочными представителями общероссийских объединений профсоюзов, общероссийских объединений работодателей и Правительства РФ.
Это возможно также в силу полного совпадения целей общественной организации налогоплательщиков с объединениями профсоюзов и работодателей, которые считают, что «в предстоящий период главной целью социальной политики Российской Федерации должно стать создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, снижение уровня социального неравенства, повышение доходов населения, обеспечение всеобщей доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных услуг, гарантий необходимого жизненного уровня на основе развития экономики Российской Федерации».
Сходны также некоторые из задач, предстоящих к решению общественной организацией налогоплательщиков и объединениями профсоюзов и работодателей в области экономической политики, а именно:
— по осуществлению реструктуризации задолженности бюджетных организаций (в т. ч. переданных в ведение органов местного самоуправления) перед государственными внебюджетными фондами;
— по предусматриванию в проектах федерального бюджета на очередной финансовый год средств на погашение кредиторской задолженности федерального бюджета перед организациями;
— по определению мер, направленных на увеличение кредитования реального сектора экономики, исходя из приоритетов экономической политики и принципов денежно-кредитной политики;
— по разработке проектов соответствующих нормативных правовых актов, направленных на усиление защиты интересов отечественных товаропроизводителей, предусмотрев при этом возможность:
а) осуществления реальных мер по реализации на постоянной основе решений (постановление Правительства РФ от 30 августа 2001 г. № 638) о снижении ставок таможенных пошлин при импорте технологического оборудования, не имеющего отечественных аналогов;
б) реструктуризации задолженности организациям по целевым иностранным кредитам, предоставленным под гарантию Правительства РФ;
— определить меры по предупреждению возможных негативных последствий вступления России во Всемирную торговую организацию для отдельных отраслей экономики;
— провести анализ ценообразования в организациях, занимающих доминирующее положение на отечественном рынке продукции, и в случае необходимости подготовить предложения о внесении в установленном порядке изменений в Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»;
— обеспечить информирование Российской трехсторонней комиссии по вопросам проведения реструктуризации в сфере естественных монополий и прогнозных показателей изменения цен и тарифов на товары и услуги.
Однако самая главная задача, стоящая перед общественной организацией налогоплательщиков, – это задача обеспечения интересов широких слоев общества по доходам, заработной плате и уровню жизни.
Так, одной из задач является достижение реальной равнообязанности предпринимателя перед работниками по заработной плате и перед государством по налогам и другим обязательным платежам, а также обеспечение широкого общественного контроля за полнотой платежей и пресечение «черных» и «серых» видов вы-плат заработной платы как не отражающих интересы общества.
Другая задача, стоящая перед общественной организацией налогоплательщиков, – это актуализация потребительской корзины и совершенствование методических рекомендаций по ее определению в целом по РФ и в субъектах РФ с учетом фактических изменений объема и структуры потребления малоимущих групп населения, а также осуществляемых реформ в социальной сфере.
Важнейшим направлением деятельности общественной организации налогоплательщиков является стимулирование создания благоприятных условий для малого и индивидуального предпринимательства, в том числе путем развития системы микрокредитования малых предприятий.
Разграничение ответственно-сти работодателей, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в решении вопросов социальной защиты граждан – еще одно из направлений деятельности общественной организации налогоплательщиков.
Все вышеперечисленное должно лечь в основу социального партнерства между обществом и государством.
Вместе с тем еще одним краеугольным камнем в выстраивании взаимоотношений между обществом и институтами государства должно явиться недопущение ограничения независимой финансовой деятельности и финансового контроля за своими средствами, за исключением контроля за средствами от предпринимательской деятельности.
Следует упомянуть Европей-скую хартию местного самоуправления, принятую в Страсбурге 15 октября 1985 г. и ратифицированную Федеральным собранием (Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ), положения которой вступили в силу для РФ 1 сентября 1998 г.
Право граждан участвовать в управлении государственными делами, закрепленное в хартии, относится к демократическим принципам. Это право должно реализовываться через систему административного контроля над деятельностью органов местного самоуправления.
Любой административный контроль над деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль над целесообразностью, осущест-вляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления. Административный контроль над деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.
При этом органы местного самоуправления наделены правом (в рамках национальной экономической политики) на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.
Более того, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом.
Финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать (насколько это практически возможно) за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий.
Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления обеспечивается вводом процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции.
Порядок предоставления перераспределяемых ресурсов должен быть согласован с органами местного самоуправления.
Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов и наносить ущерб основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции.
Закрепление таких свобод и гарантий отнюдь не должно означать отсутствия контроля над финансовой деятельностью органов местного самоуправления, использующих для выполнения поставленных перед ними задач средства, полученные от налогоплательщиков в виде налогов и сборов.
