Большинство «серых» схем удалось уничтожить — офшорные зоны, ЗАТО. Но ведь это далеко не все способы полузаконной минимизации налогообложения, которые используют предприятия. Наверняка уже разработаны новые схемы? На наши вопросы отвечает Владимир Пансков, аудитор Счетной палаты России.
— Какие схемы ухода от налогообложения сейчас наносят наибольший вред бюджету?
— Да, с большинством «серых» схем государство справилось, и роль Счетной палаты в этом деле была ощутимой. Но сегодня появилась другая проблема. Нам необходимо срочно менять ст. 40 Налогового кодекса РФ «Принципы определения цены товаров, работ или услуг для целей налогообложения». Эта важнейшая статья Налогового кодекса, увы, доказала свою несостоятельность.
Сегодня она позволяет налогоплательщику применять цены, которые отклоняются от рыночной до 20% в ту или иную сторону. И вертикально интегрированные компании (а к ним относятся не только предприятия по добыче и переработке нефти, как сейчас почему-то считается, — это и машиностроение, и цветная и черная металлургия, и другие) пользуются этой статьей в целях уменьшения налогообложения. А кроме того, пользуясь этой статьей, одни субъекты Федерации получают прибыль за счет других регионов.
— Как они это делают?
— Я поясню это на схеме, о которой на днях рассказал мне представитель крупного холдинга. Ему от руководителя одной из республик поступило предложение создать на территории субъекта компанию, которая была бы посредником между производителем металла и покупателями. Данная схема по перекачке средств из одного региона в другой действует так. Посредническая компания закупает у производителя в одном регионе товар по цене, заниженной до 20%, например по 80 руб. за килограмм. Статья 40 Налогового кодекса это позволяет. А продает его потребителям в другом регионе уже по обычной цене производителя — по 100 руб. за килограмм. В результате доход холдинга падает, и регион, в котором он работает, получает меньше налогов. В то время как доход организации-посредника возрастает на те же 20%. Посредник честно платит в бюджет республики налоги, а в качестве благодарности получает субвенции в размере 80% от суммы уплаченных налогов. В итоге республика получает 20% незаработанной прибыли, производитель через свою фирму-посредника возвращает себе в виде субвенций часть от уплаченных налогов, а доходы региона, в котором располагается производство, наоборот, падают.
— Но ведь все-таки наибольшее распространение эта схема получила именно в нефтяной отрасли?
— Пожалуй. С такой же схемой мы столкнулись, когда проверяли одну из нефтяных компаний. И мы выяснили, что, во-первых, эта схема, увы, не противоречит действующему законодательству, а во-вторых, на нее не может быть распространена ст. 80 Бюджетного кодекса России. А именно в этой статье идет речь о бюджетных инвестициях. Если быть точным, то исходя из положений Бюджетного кодекса из бюджета можно финансировать любую компанию. Если же финансирование осуществляется в форме бюджетных инвестиций, то организация обязана передать местным властям часть своих акций на сумму, равную полученной инвестиции. Но почему это требование распространяется только на одну эту форму финансирования? По нашему мнению, необходимо внести соответствующие поправки в ст. 80 Бюджетного кодекса. Также в Бюджетном кодексе надо прописать, что, независимо от того, в какой форме осуществляется финансирование капитальных вложений, соответствующее количество акций должно быть передано тому бюджету, который осуществил финансирование. И схема моментально прекратит свое существование.
— Счетная палата уже поделилась с законотворцами своими рекомендациями?
— Да, мы уже передали эти предложения в Совет Федерации, в Государственную Думу и в Правительство РФ.
— Можно ли рассчитывать, что уничтожение «серых» схем приведет к удвоению ВВП, ведь сейчас многие источники утверждают, что в тени находится порядка 40% российской экономики?
— Я знаю, что такие экспертные оценки существуют, что от 25 до 40% экономики России в тени. Но весь вопрос в том, что понимать под теневым бизнесом. Я не думаю, что это подпольные цеха. Это нормальные, вполне законные и успешно функционирующие предприятия. Проблема в том, что одновременно они же в основном и составляют теневой сектор экономики.
— Приведите, пожалуйста, пример.
— Ликероводочная промышленность. Сегодня примерно с половины потребляемой в России водки не платятся акцизы. Это 130—150 млн. декалитров. И совершенно очевидно, что на подпольном предприятии такое количество водки выпустить просто невозможно. А значит, алкоголь производится на действующих предприятиях, которые официально работают, сдают отчетность в налоговые органы. А нелицензионная водка производится на их технологических линиях в ночное время, или в другую смену, или даже параллельно с легальной продукцией...
— Вы не подсчитывали, сколько теряет при этом бюджет?
— Точные цифры назвать невозможно, фактический объем и производства, и потребления водки в стране неизвестен. Но, по приблизительным оценкам, бюджет теряет порядка 70 млрд. руб. в год. Года три назад мы делали специализированную проверку ликероводочных предприятий и выяснили интересную картину. Мы вычислили, что наши ликероводочные предприятия, при условии, что они будут использовать свои мощности на 100%, способны производить почти 800 млн. декалитров водки в год. А потребляется в России, по разным оценкам наших уважаемых министерств, от 250 до 300 млн. декалитров в год. То есть возможности в три раза превышают спрос потребителей этого напитка.
И элементарный подсчет показывает, что предприятия используют свои мощности в среднем на 30—35%. Когда же мы начали изучать ситуацию на отдельных заводах, то оказалось, что очень многие из них вообще используют свои мощности только на 3—5—7%. И что любопытно, они опять-таки довольно успешно функционируют на протяжении многих лет, хотя используют мощности более чем неэффективно. Посмотрите учебники экономики — при загрузке мощностей предприятия меньше, чем на 30—40%, производство очень быстро перестает быть рентабельным и разоряется.
Я считаю, что это очень убедительный довод в пользу того, что нелегальная водка, с которой не платятся акцизы, производится вовсе не в подвалах, не на подпольных заводах, а на легальных предприятиях. Это, кстати, подтверждает и тот факт, что производство тех огромных объемов нелегальной водки, которые мы имеем в стране, просто невозможно наладить кустарным способом.
— И как Счетная палата предлагает бороться с этим явлением?
— Мы предложили правительству два способа решения этой проблемы. Первый — определить для каждого предприятия свою пороговую величину, процент загрузки мощностей, с которой оно будет платить единый налог на вмененный доход (ЕНВД). То есть можно подсчитать, использование какой части мощностей позволяет предприятию быть рентабельным, и на этом уровне ему и будет установлена планка. Даже если в дальнейшем оно будет загружать 15 или 90% мощностей — платить будет все равно именно с той пороговой величины, которая была ему определена. А значит, скрывать часть выпущенной продукции станет невыгодно и выпуск нелицензируемого товара прекратится. Одновременно с введением ЕНВД упрощается и уплата налога, и контроль за его собираемостью. А сейчас в области организации и контроля за оборотом алкогольной продукции действует двести с лишним нормативных документов, но эффекта нет.
— Каков второй способ?
— Мы предложили вернуться к монополии на спирт. Государство выкупает лицензии у спиртовых заводов. В стране сейчас не больше сотни таких предприятий, так что это выполнимая задача. И возможности выкупа у государства есть. Таким образом создается единая спиртовая отрасль. И тогда можно будет продавать спирт уже с учетом акцизов — и заводам, которые используют его для производства ликероводочной продукции, и оптовым продавцам спирта. Но оба предложения Счетной палаты пока находятся на стадии рассмотрения.
— Табачная промышленность, насколько я знаю, также достаточно активно использует «серые» схемы?
— Да. Там действует одна из наиболее распространенных схем. И именно государство толкает товаропроизводителя на уменьшение налоговой базы.
— Как это?
— Смотрите сами. Предприятия табачной промышленности есть в девяти субъектах Федерации. И регионы проделали огромную работу по поддержке этих предприятий. Без их помощи, без льгот, которые они давали, отрасль не развилась бы так быстро. При этом регионы рассчитывали, что льготы вернутся к ним впоследствии в виде налогов. Ведь тогда акциз на табачную продукцию полностью поступал в бюджеты регионов. Но как только отрасль встала на ноги, как только расширилась налоговая база предприятий, тут же было принято решение, что табачные акцизы перечисляются исключительно в федеральный бюджет. То есть регионы уже ничего не получат.
Но перераспределение акцизов в другой бюджет это только одна из проблем. Изменилась сама система налогообложения отрасли. Прежде она была построена на основе специфических ставок, как почти во всем мире. Выпустил тысячу сигарет — заплатил налог. А потом систему поменяли — частично размер налога поставили в зависимость от отпускной цены. И производители моментально начали занижать отпускные цены. Ведь когда налог начинает зависеть от стоимости, налогоплательщики получают возможность снижать стоимость с помощью трансфертных цен и уменьшать налоговую базу. Эта тенденция начала проявляться сразу же в 2003 г., с момента введения адвалорной составляющей в системе акциза.
— А сейчас?
— А сейчас на 2005 г. депутаты разработали систему, которая позволит производителям еще более занизить цены. Теперь, как вы знаете, акциз на сигареты с фильтром составляет 65 руб. за 1000 штук плюс 8%, но не менее 20% от отпускной цены.
А что такое отпускная цена, кто ее формирует? Когда мы проверили табачные фабрики, то оказалось, что они имеют дочерние фирмы, которым и реализуют продукцию по заниженной цене. И уже «дочки» продают сигареты по реальной, коммерческой цене. Мы проанализировали проект бюджета на 2005 г. и увидели, что Минфин в своих расчетах уже сейчас снизил возможные поступления от акцизов на табак как минимум на 2 млрд. руб. То есть снижение отпускных цен закладывается уже на этапе расчетов!
— Какие еще «серые» схемы практикуют налогоплательщики?
— Еще одна, очень распространенная и приносящая большой убыток бюджету схема, которая установлена в законе — применение толлинга. Объясню на примере алюминиевой промышленности, хотя такой схемой пользуются и другие отрасли. При производстве алюминия частично используется российское сырье, а частично зарубежное, которое освобождено от таможенных пошлин — и при ввозе сырья в Россию, и вывозе готовой продукции за ее пределы. Проблема в том, что готовая продукция, произведенная и из импортного, и из отечественного сырья, вывозится за рубеж без уплаты таможенной пошлины — как произведенная полностью из зарубежного материала. Хотя правильно было бы освобождать такую «совместную» продукцию только от какой-то доли пошлины, соразмерной доле использованных для ее производства иностранных материалов. Но этого, к сожалению, не происходит, и государство теряет очень много денег. В конце октября Счетная палата планирует внести в правительство свои предложения на этот счет.
— И последний вопрос. Одна из схем, препятствующих наполнению бюджета, — платежи, «зависшие» в банках. Насколько она сейчас актуальна?
— Сумма «зависших» в банках налоговых платежей составляет сегодня порядка 30—35 млрд. руб. И я думаю, что в основном эта проблема вызвана недостатками ст. 45 Налогового кодекса. В ней прописано, что обязательства перед бюджетом по уплате налогов фирмой выполнены, если она, во-первых, представила платежное поручение в банк и, во-вторых, на ее счете лежит сумма, не меньше суммы ее налоговых платежей. И сегодня факты использования слабости этой позиции Кодекса еще, к сожалению, имеются.
— Вы знаете способ, который поможет исправить ситуацию?
— Да. Я считаю, что необходимо изменить ст. 45. В ней надо прописать, что обязательство налогоплательщика может считаться выполненным только тогда, когда деньги поступают в бюджет. Другого способа я не вижу.
— Какие схемы ухода от налогообложения сейчас наносят наибольший вред бюджету?
— Да, с большинством «серых» схем государство справилось, и роль Счетной палаты в этом деле была ощутимой. Но сегодня появилась другая проблема. Нам необходимо срочно менять ст. 40 Налогового кодекса РФ «Принципы определения цены товаров, работ или услуг для целей налогообложения». Эта важнейшая статья Налогового кодекса, увы, доказала свою несостоятельность.
— Как они это делают?
— Я поясню это на схеме, о которой на днях рассказал мне представитель крупного холдинга. Ему от руководителя одной из республик поступило предложение создать на территории субъекта компанию, которая была бы посредником между производителем металла и покупателями. Данная схема по перекачке средств из одного региона в другой действует так. Посредническая компания закупает у производителя в одном регионе товар по цене, заниженной до 20%, например по 80 руб. за килограмм. Статья 40 Налогового кодекса это позволяет. А продает его потребителям в другом регионе уже по обычной цене производителя — по 100 руб. за килограмм. В результате доход холдинга падает, и регион, в котором он работает, получает меньше налогов. В то время как доход организации-посредника возрастает на те же 20%. Посредник честно платит в бюджет республики налоги, а в качестве благодарности получает субвенции в размере 80% от суммы уплаченных налогов. В итоге республика получает 20% незаработанной прибыли, производитель через свою фирму-посредника возвращает себе в виде субвенций часть от уплаченных налогов, а доходы региона, в котором располагается производство, наоборот, падают.
— Но ведь все-таки наибольшее распространение эта схема получила именно в нефтяной отрасли?
— Пожалуй. С такой же схемой мы столкнулись, когда проверяли одну из нефтяных компаний. И мы выяснили, что, во-первых, эта схема, увы, не противоречит действующему законодательству, а во-вторых, на нее не может быть распространена ст. 80 Бюджетного кодекса России. А именно в этой статье идет речь о бюджетных инвестициях. Если быть точным, то исходя из положений Бюджетного кодекса из бюджета можно финансировать любую компанию. Если же финансирование осуществляется в форме бюджетных инвестиций, то организация обязана передать местным властям часть своих акций на сумму, равную полученной инвестиции. Но почему это требование распространяется только на одну эту форму финансирования? По нашему мнению, необходимо внести соответствующие поправки в ст. 80 Бюджетного кодекса. Также в Бюджетном кодексе надо прописать, что, независимо от того, в какой форме осуществляется финансирование капитальных вложений, соответствующее количество акций должно быть передано тому бюджету, который осуществил финансирование. И схема моментально прекратит свое существование.
— Счетная палата уже поделилась с законотворцами своими рекомендациями?
— Да, мы уже передали эти предложения в Совет Федерации, в Государственную Думу и в Правительство РФ.
— Можно ли рассчитывать, что уничтожение «серых» схем приведет к удвоению ВВП, ведь сейчас многие источники утверждают, что в тени находится порядка 40% российской экономики?
— Я знаю, что такие экспертные оценки существуют, что от 25 до 40% экономики России в тени. Но весь вопрос в том, что понимать под теневым бизнесом. Я не думаю, что это подпольные цеха. Это нормальные, вполне законные и успешно функционирующие предприятия. Проблема в том, что одновременно они же в основном и составляют теневой сектор экономики.
— Приведите, пожалуйста, пример.
— Ликероводочная промышленность. Сегодня примерно с половины потребляемой в России водки не платятся акцизы. Это 130—150 млн. декалитров. И совершенно очевидно, что на подпольном предприятии такое количество водки выпустить просто невозможно. А значит, алкоголь производится на действующих предприятиях, которые официально работают, сдают отчетность в налоговые органы. А нелицензионная водка производится на их технологических линиях в ночное время, или в другую смену, или даже параллельно с легальной продукцией...
— Вы не подсчитывали, сколько теряет при этом бюджет?
— Точные цифры назвать невозможно, фактический объем и производства, и потребления водки в стране неизвестен. Но, по приблизительным оценкам, бюджет теряет порядка 70 млрд. руб. в год. Года три назад мы делали специализированную проверку ликероводочных предприятий и выяснили интересную картину. Мы вычислили, что наши ликероводочные предприятия, при условии, что они будут использовать свои мощности на 100%, способны производить почти 800 млн. декалитров водки в год. А потребляется в России, по разным оценкам наших уважаемых министерств, от 250 до 300 млн. декалитров в год. То есть возможности в три раза превышают спрос потребителей этого напитка.
И элементарный подсчет показывает, что предприятия используют свои мощности в среднем на 30—35%. Когда же мы начали изучать ситуацию на отдельных заводах, то оказалось, что очень многие из них вообще используют свои мощности только на 3—5—7%. И что любопытно, они опять-таки довольно успешно функционируют на протяжении многих лет, хотя используют мощности более чем неэффективно. Посмотрите учебники экономики — при загрузке мощностей предприятия меньше, чем на 30—40%, производство очень быстро перестает быть рентабельным и разоряется.
Я считаю, что это очень убедительный довод в пользу того, что нелегальная водка, с которой не платятся акцизы, производится вовсе не в подвалах, не на подпольных заводах, а на легальных предприятиях. Это, кстати, подтверждает и тот факт, что производство тех огромных объемов нелегальной водки, которые мы имеем в стране, просто невозможно наладить кустарным способом.
— И как Счетная палата предлагает бороться с этим явлением?
— Мы предложили правительству два способа решения этой проблемы. Первый — определить для каждого предприятия свою пороговую величину, процент загрузки мощностей, с которой оно будет платить единый налог на вмененный доход (ЕНВД). То есть можно подсчитать, использование какой части мощностей позволяет предприятию быть рентабельным, и на этом уровне ему и будет установлена планка. Даже если в дальнейшем оно будет загружать 15 или 90% мощностей — платить будет все равно именно с той пороговой величины, которая была ему определена. А значит, скрывать часть выпущенной продукции станет невыгодно и выпуск нелицензируемого товара прекратится. Одновременно с введением ЕНВД упрощается и уплата налога, и контроль за его собираемостью. А сейчас в области организации и контроля за оборотом алкогольной продукции действует двести с лишним нормативных документов, но эффекта нет.
— Каков второй способ?
— Мы предложили вернуться к монополии на спирт. Государство выкупает лицензии у спиртовых заводов. В стране сейчас не больше сотни таких предприятий, так что это выполнимая задача. И возможности выкупа у государства есть. Таким образом создается единая спиртовая отрасль. И тогда можно будет продавать спирт уже с учетом акцизов — и заводам, которые используют его для производства ликероводочной продукции, и оптовым продавцам спирта. Но оба предложения Счетной палаты пока находятся на стадии рассмотрения.
— Табачная промышленность, насколько я знаю, также достаточно активно использует «серые» схемы?
— Да. Там действует одна из наиболее распространенных схем. И именно государство толкает товаропроизводителя на уменьшение налоговой базы.
— Как это?
— Смотрите сами. Предприятия табачной промышленности есть в девяти субъектах Федерации. И регионы проделали огромную работу по поддержке этих предприятий. Без их помощи, без льгот, которые они давали, отрасль не развилась бы так быстро. При этом регионы рассчитывали, что льготы вернутся к ним впоследствии в виде налогов. Ведь тогда акциз на табачную продукцию полностью поступал в бюджеты регионов. Но как только отрасль встала на ноги, как только расширилась налоговая база предприятий, тут же было принято решение, что табачные акцизы перечисляются исключительно в федеральный бюджет. То есть регионы уже ничего не получат.
Но перераспределение акцизов в другой бюджет это только одна из проблем. Изменилась сама система налогообложения отрасли. Прежде она была построена на основе специфических ставок, как почти во всем мире. Выпустил тысячу сигарет — заплатил налог. А потом систему поменяли — частично размер налога поставили в зависимость от отпускной цены. И производители моментально начали занижать отпускные цены. Ведь когда налог начинает зависеть от стоимости, налогоплательщики получают возможность снижать стоимость с помощью трансфертных цен и уменьшать налоговую базу. Эта тенденция начала проявляться сразу же в 2003 г., с момента введения адвалорной составляющей в системе акциза.
— А сейчас?
— А сейчас на 2005 г. депутаты разработали систему, которая позволит производителям еще более занизить цены. Теперь, как вы знаете, акциз на сигареты с фильтром составляет 65 руб. за 1000 штук плюс 8%, но не менее 20% от отпускной цены.
А что такое отпускная цена, кто ее формирует? Когда мы проверили табачные фабрики, то оказалось, что они имеют дочерние фирмы, которым и реализуют продукцию по заниженной цене. И уже «дочки» продают сигареты по реальной, коммерческой цене. Мы проанализировали проект бюджета на 2005 г. и увидели, что Минфин в своих расчетах уже сейчас снизил возможные поступления от акцизов на табак как минимум на 2 млрд. руб. То есть снижение отпускных цен закладывается уже на этапе расчетов!
— Какие еще «серые» схемы практикуют налогоплательщики?
— Еще одна, очень распространенная и приносящая большой убыток бюджету схема, которая установлена в законе — применение толлинга. Объясню на примере алюминиевой промышленности, хотя такой схемой пользуются и другие отрасли. При производстве алюминия частично используется российское сырье, а частично зарубежное, которое освобождено от таможенных пошлин — и при ввозе сырья в Россию, и вывозе готовой продукции за ее пределы. Проблема в том, что готовая продукция, произведенная и из импортного, и из отечественного сырья, вывозится за рубеж без уплаты таможенной пошлины — как произведенная полностью из зарубежного материала. Хотя правильно было бы освобождать такую «совместную» продукцию только от какой-то доли пошлины, соразмерной доле использованных для ее производства иностранных материалов. Но этого, к сожалению, не происходит, и государство теряет очень много денег. В конце октября Счетная палата планирует внести в правительство свои предложения на этот счет.
— И последний вопрос. Одна из схем, препятствующих наполнению бюджета, — платежи, «зависшие» в банках. Насколько она сейчас актуальна?
— Сумма «зависших» в банках налоговых платежей составляет сегодня порядка 30—35 млрд. руб. И я думаю, что в основном эта проблема вызвана недостатками ст. 45 Налогового кодекса. В ней прописано, что обязательства перед бюджетом по уплате налогов фирмой выполнены, если она, во-первых, представила платежное поручение в банк и, во-вторых, на ее счете лежит сумма, не меньше суммы ее налоговых платежей. И сегодня факты использования слабости этой позиции Кодекса еще, к сожалению, имеются.
— Вы знаете способ, который поможет исправить ситуацию?
— Да. Я считаю, что необходимо изменить ст. 45. В ней надо прописать, что обязательство налогоплательщика может считаться выполненным только тогда, когда деньги поступают в бюджет. Другого способа я не вижу.
