В первом чтении депутатами Госдумы РФ принят проект закона № 84971-4 «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Сейчас идет активная работа над поправками. Но уже сейчас ясно, что новый закон о госзакупках сильно отличается от предыдущего. О том, какие новшества в связи с этим ждут сферу госзакупок в следующем году, какие еще проблемы предстоит решить и как именно это сделать, рассказывает Ирина Кузнецова, директор Института управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева ГУ-ВШЭ.
— Ирина Владимировна, чем вызвана необходимость появления нового закона о госзакупках?
— Действующий в настоящее время закон № 97-ФЗ, принятый 6 мая 1999 г., относится скорее к координирующим законам и указывает на то, какими нормами законодательства должны руководствоваться участники рынка в процессе осуществления государственных закупок. Закон затрагивает глобальные вопросы организации конкурсов. Такой координирующий закон может хорошо работать тогда, когда все остальные нормативные акты по данному вопросу приведены в соответствие этому закону.
В конце 90-х гг. закон № 97-ФЗ, принятый в условиях, когда не хватало реального практического опыта проведения конкурсных процедур, по существу стал только основой развития, открыл возможность для формирования такой практики конкурсных закупок и необходимой нормативной базы. Разумеется, сразу же стали видны недостатки и проблемы, возникли юридические коллизии, обусловленные возможностью двойного, а иногда и тройного прочтения изложенных в законе норм. Выявилось огромное поле вопросов, оказавшихся вне рамок закона.
К настоящему времени существующий закон уже не адекватен его целеполаганию — увеличению эффективности размещения государственных заказов. Появилась необходимость и, что очень важно, возможность на основе реального опыта сформулировать и принять закон прямого действия, гармонизирующий законодательное поле, устраняющий нормативные противоречия, четко и недвусмысленно описывающий процедуры размещения заказа. Этот новый закон одинаково нужен и государственным заказчикам, и поставщикам, уставшим от волюнтаризма и неразберихи в правоприменении.
Новый закон о размещении государственных и муниципальных заказов охватывает большое количество вопросов, не освещенных в 97-ФЗ, выстраивает единое законодательное поле по размещению заказов в целом по стране, поскольку касается и муниципальных, и региональных, и федеральных закупок. Такой закон относится уже скорее к категории процедурных (гармонизирующих) законов и должен четко и однозначно изложить процедуры, обеспечивающие легитимное размещение государственных заказов. Основное условие успешного применения нового закона состоит в том, чтобы на стадии разработки правильно осознать и сформировать набор процедур, который требует регламентации на уровне федерального закона. Одновременно необходимо с помощью закона обеспечить и условия, в которых эти процедуры могут быть успешно реализованы.
— О каких условиях идет речь? Что еще необходимо отразить в законе, кроме описания процедуры закупок?
— Первое важное условие — совершенствование нормативно-правовой базы. Мы, конечно же, рассчитываем на то, что Дума хорошо поработает над новым законом и обеспечит максимальное его соответствие актуальному законодательству, и в первую очередь основным нормативным актам — Гражданскому, Бюджетному, Налоговому кодексам. Но новый закон должен обязательно предусматривать и приведение в его рамки нормативной базы субъектов Федерации. Еще важнее обеспечить именно прямое действие нового закона, для чего необходимо предусмотреть отмену массы подзаконных актов федерального, регионального, ведомственного и межведомственного характера.
Второе. Для грамотного, эффективного размещения заказа нужны подготовленные специалисты. Я думаю, каждый государственный заказчик, и тем более поставщик, может привести пару-тройку примеров неэффективного проведения конкурсов, связанных с незнанием заказчиком основных норм размещения государственных заказов. Об этом же свидетельствует арбитражная практика. Между тем сейчас грамотные в области госзакупок специалисты стали появляться у поставщиков. Отток квалифицированных специалистов в коммерческие структуры вызван рядом причин, включая значительную смену кадров при административной реформе. Как следствие, в целом уровень подготовки специалистов исполнительной власти снижался.
В новом законе обязательно следует предусмотреть требования к квалификационным характеристикам специалистов, осуществляющих госзакупки. В настоящее время такие требования определены на уровне подзаконного акта.
— Кадровое обеспечение, как всегда, решает все?
— Многое, но не все! Очень важно не забыть об организационном, финансовом и материально-техническом обеспечении госзакупок.
В законе должно быть четко определено, какими организационными структурами может обеспечиваться исполнение закона — проведение закупочных процедур. В настоящее время это оставлено на усмотрение закупщика. Экономия государственных средств, возникающая вследствие сформировавшихся и формирующихся закупочных процедур, требует заметных затрат на подготовку и проведение таких процедур. Это трудоемкий и дорогостоящий процесс. Закон должен четко регламентировать источник расходов на подготовку и проведение закупок, указывать — кто и на каких условиях может и обязан выделить материально-техническое обеспечение (помещения, компьютеры, оргтехнику и пр.), оплатить специалистов и экспертов.
Нечеткость нормативной базы в вопросах организационного, финансового и материально-технического обеспечения госзакупок может привести, с одной стороны, к недостаточно серьезному и непрофессиональному подходу — желанию «на грош накупить пятаков». В то же время попытка решить этот вопрос основательно и стратегически часто вызывает возражения со стороны контролирующих органов.
— А можно назвать несколько примеров, в каких случаях могут возникнуть проблемы?
— Как правило, это ситуация, когда для проведения закупки нельзя обойтись без привлеченного эксперта. Чтобы купить электрочайник, не нужно приглашать специалиста, достаточно получить сертификат соответствия и гарантийный талон. Но если закупать высокотехнологичное оборудование, например компьютеры, то присутствие дорогостоящего эксперта просто необходимо. А ведь далеко не всегда в штате министерства-госзаказчика имеются свои специалисты, разбирающиеся во всех нюансах высокотехнологичного оборудования. Это значит, что нужны дополнительные затраты на оплату работы экспертов. В законопроекте пункт «средства на организационные нужды при размещении заказа» отсутствует. И если его специально не вносят в федеральных целевых программах — а, как правило, его из них при утверждении программ вычеркивают, — то госзаказчику просто негде брать средства на организацию процесса.
В одном из постановлений правительства было сказано, что госзаказчик может брать деньги из бюджета самого заказа, если на это выделены средства. Но возникает следующий вопрос: сколько именно можно брать? И в каком случае можно, а в каком нет? На вопрос, каково должно быть соотношение суммы заказа и накладных, то есть организационных расходов, тоже ответа нет. И поэтому каждый госзаказчик в ожидании проверки всегда внутренне содрогается, поскольку неизвестно, как проверяющие посмотрят на то, что на размещение заказа были потрачены государственные средства.
— А если у него вообще не было таких накладных расходов?
— В случае если госзаказчик не истратил ни копейки на организационные нужды при закупке сложных товаров, с уверенностью можно сказать, что он неэффективно потратил деньги. Это значит, что он не смог пригласить квалифицированных экспертов, не смог провести на должном уровне конкурсные процедуры и так далее, т. е. грамотно отобрать поставщика, предлагающего лучшие условия поставки.
— Что еще, по вашему мнению, должен регулировать закон?
— Органы власти, специалисты, общество должны знать, как реализуется закон. Необходимо проведение полномасштабного мониторинга. Поскольку под этот закон выстраивается вся страна — и муниципалитеты, и субъекты Федерации, и сама Федерация. Вести этот мониторинг вручную невозможно. Речь может идти только об электронной базе данных, ее автоматизированном сборе, обработке и экспертном анализе. В 2004 г. уже запущен пилотный проект центрального портала госзакупок. Туда будет стекаться вся названная мной информация.
Весь процесс госзакупок, при условии его эффективного проведения, должен быть обеспечен научно-методическими материалами и разработками, которые позволят муниципалитетам, региональным и федеральным органам исполнительной власти использовать этот закон в положениях, приказах, в нормативных правовых актах, которые регламентируют процедуры размещения заказов.
Вопрос об информационном обеспечении также следует решать на уровне закона.
— Вы говорили о технологическом обеспечении госзакупок (процедурах), правовом, кадровом, материально-техническом, финансовом и информационном обеспечении. Все это должно быть в самом законе?
— Да! Без регламентации такого обеспечения невозможно будет создать необходимое ресурсное обеспечение процессов государственных закупок, и, как следствие, закон работать не будет, поскольку не будет являться законом прямого действия, охватывающим всю иерархию исполнительной власти.
Кроме того, в законе о госзакупках должна содержаться не только процедура самого размещения госзаказа, но и процедура дальнейших действий по реализации заказа, т. е. процедура осуществления контрактов. Эти две процедурные части размещения и реализации заказа должны жестко согласовывать результаты размещения заказа с основными условиями контракта. Иначе мы можем как угодно эффективно проводить конкурс, а потом менять, опять же как угодно, условия контракта, что может всю потенциальную эффективность свести к нулю.
— В этой части возникают какие-то проблемы?
— Конечно. Необходимо исключить ситуации, когда после проведения конкурса поставщики и заказчики при заключении контракта поднимают цены, в несколько раз увеличивают объемы поставки. Спрашивается, а зачем тогда конкурс проводили?
В законе должны быть четко описаны процедуры контроля за размещением заказа.
— В проекте нового закона эти моменты прописаны?
— Нет, на настоящий момент они, в отличие от предшествующей части законопроекта, весьма неполны и лаконичны. И все мы, в том числе и Институт управления закупками и продажами Высшей школы экономики, будем бороться за то, чтобы процедура контроля была четкой и жесткой по временным рамкам. Еще раз повторю, с моей точки зрения, этот закон должен быть законом прямого действия и прямо регламентировать все процедуры размещения заказов, включая и контроль за этими процедурами.
— А какова роль института в создании нового закона?
— Мы активно работали как над проектом самого закона, так, в настоящее время, и над его поправками — с Государственной Думой, с Минэкономразвития, с государственными заказчиками и поставщиками, просто с общественностью. Наш институт занимается ресурсным обеспечением госзакупок. А именно, консалтинговый центр обеспечивает организационный ресурс — сопровождение и экспертизу конкретных конкурсов. Центр электронных торгов занимается анализом электронных госзакупок как организационного механизма. Центр мониторинга — сбором и обработкой информации по госзакупкам. Подготовка кадров — это функция двух подразделений института: Института госзакупок и Центра подготовки кадров для системы государственных продаж. Нормативно-аналитический центр нашего института занимается разработкой предложений по нормативным правовым и законодательным актам. Работа над данным законопроектом — наша целевая уставная задача. В связи с расширением функций института в июле 2004 г. из Института госзакупок он был преобразован в Институт управления закупками и продажами ГУ-ВШЭ. И даже курс, который мы читаем нашим слушателям, называется «Управление государственными закупками».
— Какую проблему вы считаете основной в сфере госзакупок?
— Это качество госзакупок. Проблема с качеством вызвана тем, что государственный закупщик постоянно стоит перед выбором, что целесообразнее покупать — качественную, экономичную в эксплуатации вещь, но дороже, или купить то, что подешевле. А экономно и дешево — это две разные вещи. Госзакупщики должны понимать разницу между простой закупкой и сложной, когда необходимо привлекать экспертов. Надо четко представлять, когда нужно выбирать одну форму конкурса, когда другую, когда пользоваться методом котировок и т. д.
С одной стороны, простейшей продукцией у нас в стране может быть объявлено все что угодно. С другой стороны, на сегодняшний день нет ни одного регламентирующего документа, который бы оговаривал, что такое простейшая продукция. Например, компьютер — это какая продукция? А чайник с программным управлением — это какая продукция? Если бы у нас были классификаторы, дающие полные характеристики и нормативы для всех товаров, то госзаказчику не нужно было бы каждый раз ломать голову над тем, как цена продукта будет раскрываться во время пользования им.
— Приведите, пожалуйста, пример.
— Например, деталей к чайнику покупать не надо. Пользуешься им, пока не перегорит пружина, потом выбрасываешь. А компьютер то и дело необходимо модернизировать, увеличивать память, менять детали, докупать программное обеспечение… Госзакупщику необходимо заранее понимать, сколько надо будет потратить дополнительных средств, чтобы использовать купленную вещь эффективно. Иначе это будет бесполезно стоящий ящик. И цена покупки — это еще не цена владения компьютером.
— То есть даже если удается купить дешево, это еще не означает экономию бюджетных средств?
— Конечно. Вариаций здесь много, и их обязательно надо учитывать. Может быть маленькая цена владения и маленькая эффективность использования продукта, может быть маленькая цена владения и высокая эффективность, либо высокая цена владения продуктом и очень низкая эффективность, равно как и высокая цена закупки и высокая эффективность использования покупки. И госзакупщик должен научиться не только рассчитывать выгодную цену закупки — то есть ставший уже привычным маркетинг, — он должен научиться прогнозировать цену владения продуктом. И только при этом условии он сможет правильно спланировать заказ — выбрать форму конкурса, критерий отбора требующегося продукта, четко описать в конкурсной документации его характеристики, а также определить критерии, по которым отбирается поставщик.
— А что на этот счет говорит международный опыт?
— Недавно мы провели семинар с участием немецких коллег. Они нам рассказали, что сейчас в Европе цена не является основным критерием при закупке товара. Она учитывается только при покупке самых простых товаров, да и то впереди ценового фактора ставится ряд других, более важных условий.
У нас в стране основная задача госзакупщика — оценить, имеет ли тот или иной поставщик необходимую квалификацию, потенциал и квоту доверия у потребителя или нет. Ведь каждая фирма, которая выставляет на продажу свой товар, заявляет, что именно у нее продукция самая лучшая, а цены — самые низкие. А при условии, что главную роль играет только конкурсно-ценовой фактор, ни один покупатель не может быть застрахован от того, что купленный товар был собран позавчера «на коленке» и сломается послезавтра. Именно история работы поставщика на рынке, его надежность — гарантия того, что купленная продукция будет качественной. И это вдвойне актуально для нашей страны. Потому что фактически любой сертификат у нас сейчас можно купить. Так что зачастую качество продукции подтверждается только историей сотрудничества с поставщиком.
— А госзаказчики имеют собственные сравнительные маркетинговые исследования по тем или иным номинациям товаров?
— Да, имеют. И нужно, чтобы эти данные были известны всем госзаказчикам. Чтобы был централизованный банк данных надежных поставщиков, банк данных победителей конкурсов. Чтобы все знали, что в стране чаще всего участвуют в конкурсах такие-то и такие-то фирмы, что чаще всего побеждают такие-то и такие-то.
Причем информация должна быть дана с привязкой к госзаказчику — может быть, у одного госзаказчика побеждает все время одна и та же фирма. А это, кстати, не обязательно показатель качества закупки и благонадежности самой фирмы. С тем же успехом это может быть и показателем сговора между заказчиком и поставщиком. Потому что при правильном построении конкурса, при свободной конкуренции элемент случайности велик. И взаимозаменяемость фирм всегда будет высока. Не бывает так, что из года в год надежен только один поставщик — всегда есть выбор. И учитывать все эти нюансы при проведении современных госзакупок необходимо.
— Изменились ли за несколько прошедших лет отношения госзаказчиков и поставщиков?
— Очень сильно изменились. Еще пять-семь лет назад все ошибки и все споры вокруг конкурсов сводились в основном к двум моментам. Первый — это нарушение процедуры госзакупки и поставщиками, и заказчиками по незнанию. Второй — двойное толкование закона, коллизии. Сейчас и поставщики, и госзаказчики научились проводить процедуру госзакупки. Начался новый виток.
— Это позволило избежать споров и экономить бюджетные средства?
— Нет, этого не произошло.
— Почему?
— Потому что смещение произошло в сторону того, что госзаказчики, прекрасно ориентируясь в законодательстве, пользуются коллизиями в своих целях. Моделируют ситуацию госзакупок, вступают в сговор с поставщиком. Это сильно снижает эффективность госзакупок. Иногда моделирование не несет в себе чисто коррупционного момента. А иногда этот момент присутствует. К сожалению, иногда конкурс прогнозируется и моделируется так, что и конкурсная документация, включая заказ, и то, что заказывается, и даже то, для кого заказывается, составляется исходя только из коммерческих установок поставщика и заказчика.
— То есть раньше коррупция базировалась на незнании закона и несоблюдении процедуры проведения госзакупок, а сейчас…
— А сейчас коррупция переместилась в сферу моделирования и использования в корыстных целях самой процедуры госзакупок. И происходит это благодаря несовершенству законодательства.
— Новый закон сможет повлиять на ситуацию?
— Он должен исключить саму возможность использования в корыстных целях процедуры размещения заказа как заказчиком, так и поставщиком. Он должен ясно и четко описывать процедуру так, чтобы не было двойной и тройной трактовки норм, лазеек, чтобы была четко и строго простроенная система надзора за размещением заказов.
В Германии, например, такая система существует. Она включает в себя особую структуру — Надзорную палату. И сейчас всем странам Европейского союза рекомендовано открыть у себя такие же палаты. Эта структура еще до подведения итогов конкурса регулирует все противоречия, возникающие между заказчиком и поставщиком. Итоги конкурса не могут быть подведены, если в Надзорную палату поступила жалоба. Причем построение процесса контроля осуществлено так, что сначала поставщик должен обратиться с жалобой или с вопросом к своему заказчику. Ведь случается же, что заказчик допустил нарушение просто по недосмотру. А в Надзорную палату поставщик имеет право обратиться с жалобой, если он не удовлетворен ответом заказчика либо если тот так и не внес изменения в конкурсную процедуру. И только на этом этапе Надзорная палата накладывает вето на продолжение конкурсной процедуры. Тогда вызываются все участники конкурса и рассматривается предмет жалобы. И до тех пор, пока все не будет урегулировано, пока поставщик не получит положительного или отрицательного ответа, а госзаказчик предписания — прав он или не прав, итоги конкурса не будут подведены.
— Что это дает?
— Это предотвращает массу судебных разбирательств по возмещению убытков по итогам конкурса. Ведь когда заключен контракт и конкурс по решению суда объявляется недействительным — как часто происходит у нас, — то затраты для приведения дел в прежнее состояние бывают очень велики. После расторжения контракта поставщик, зачастую совершенно невиновный в сложившейся ситуации, терпит колоссальные убытки и может возбудить иск и потребовать возмещения потраченных средств. Заказчик в этой ситуации должен принять наполовину сделанную поставщиком работу и возместить его убытки. И госзаказчик при этом теряет очень большие суммы.
— И много таких случаев?
— Сейчас арбитражная практика очень большая. Наши поставщики научились выигрывать суды у заказчиков. Если раньше госзаказчики почти всегда побеждали в судах, успешно манипулируя трактовками закона, то к настоящему моменту поставщики стали грамотными, привлекают очень хороших юрисконсультов и все чаще выигрывают тяжбы.
Собственно говоря, все эти проблемы можно решить, если принять новый закон. И мы сейчас очень активно работаем над тем, чтобы обеспечить его ресурсами, повысить качество госзакупок.
Справка "Бюджета"
Ирина Владимировна Кузнецова – доктор психологических наук, директор Института управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева Государственного университета – Высшей школы экономики.
После окончания института и аспирантуры в 1992 г. работала в НМЦ «ДАР» им. Л.С. Выготского Минобразования России по реализации различных проектов федеральных целевых программ, направленных на улучшение положения детей в России. В 1997 г. создала и возглавила ГУ Исполнительную дирекцию по программе «Дети России» Минобразования России, которая являлась крупнейшим организатором конкурсов и работ по реализации федеральных целевых программ и проектов, в том числе проекта «Компьютеризация школ России» (2001-2004 гг.), ряда других. Является почетным работником общего образования, награждена медалью «Ревнителю просвещения», лауреат премии «Лидер IT–2004» за выдающийся вклад в развитие новых информационных технологий.
Подготовила
Светлана Стрельникова
— Ирина Владимировна, чем вызвана необходимость появления нового закона о госзакупках?
— Действующий в настоящее время закон № 97-ФЗ, принятый 6 мая 1999 г., относится скорее к координирующим законам и указывает на то, какими нормами законодательства должны руководствоваться участники рынка в процессе осуществления государственных закупок. Закон затрагивает глобальные вопросы организации конкурсов. Такой координирующий закон может хорошо работать тогда, когда все остальные нормативные акты по данному вопросу приведены в соответствие этому закону.
В конце 90-х гг. закон № 97-ФЗ, принятый в условиях, когда не хватало реального практического опыта проведения конкурсных процедур, по существу стал только основой развития, открыл возможность для формирования такой практики конкурсных закупок и необходимой нормативной базы. Разумеется, сразу же стали видны недостатки и проблемы, возникли юридические коллизии, обусловленные возможностью двойного, а иногда и тройного прочтения изложенных в законе норм. Выявилось огромное поле вопросов, оказавшихся вне рамок закона.
К настоящему времени существующий закон уже не адекватен его целеполаганию — увеличению эффективности размещения государственных заказов. Появилась необходимость и, что очень важно, возможность на основе реального опыта сформулировать и принять закон прямого действия, гармонизирующий законодательное поле, устраняющий нормативные противоречия, четко и недвусмысленно описывающий процедуры размещения заказа. Этот новый закон одинаково нужен и государственным заказчикам, и поставщикам, уставшим от волюнтаризма и неразберихи в правоприменении.
Новый закон о размещении государственных и муниципальных заказов охватывает большое количество вопросов, не освещенных в 97-ФЗ, выстраивает единое законодательное поле по размещению заказов в целом по стране, поскольку касается и муниципальных, и региональных, и федеральных закупок. Такой закон относится уже скорее к категории процедурных (гармонизирующих) законов и должен четко и однозначно изложить процедуры, обеспечивающие легитимное размещение государственных заказов. Основное условие успешного применения нового закона состоит в том, чтобы на стадии разработки правильно осознать и сформировать набор процедур, который требует регламентации на уровне федерального закона. Одновременно необходимо с помощью закона обеспечить и условия, в которых эти процедуры могут быть успешно реализованы.
— О каких условиях идет речь? Что еще необходимо отразить в законе, кроме описания процедуры закупок?
— Первое важное условие — совершенствование нормативно-правовой базы. Мы, конечно же, рассчитываем на то, что Дума хорошо поработает над новым законом и обеспечит максимальное его соответствие актуальному законодательству, и в первую очередь основным нормативным актам — Гражданскому, Бюджетному, Налоговому кодексам. Но новый закон должен обязательно предусматривать и приведение в его рамки нормативной базы субъектов Федерации. Еще важнее обеспечить именно прямое действие нового закона, для чего необходимо предусмотреть отмену массы подзаконных актов федерального, регионального, ведомственного и межведомственного характера.
Второе. Для грамотного, эффективного размещения заказа нужны подготовленные специалисты. Я думаю, каждый государственный заказчик, и тем более поставщик, может привести пару-тройку примеров неэффективного проведения конкурсов, связанных с незнанием заказчиком основных норм размещения государственных заказов. Об этом же свидетельствует арбитражная практика. Между тем сейчас грамотные в области госзакупок специалисты стали появляться у поставщиков. Отток квалифицированных специалистов в коммерческие структуры вызван рядом причин, включая значительную смену кадров при административной реформе. Как следствие, в целом уровень подготовки специалистов исполнительной власти снижался.
В новом законе обязательно следует предусмотреть требования к квалификационным характеристикам специалистов, осуществляющих госзакупки. В настоящее время такие требования определены на уровне подзаконного акта.
— Кадровое обеспечение, как всегда, решает все?
— Многое, но не все! Очень важно не забыть об организационном, финансовом и материально-техническом обеспечении госзакупок.
В законе должно быть четко определено, какими организационными структурами может обеспечиваться исполнение закона — проведение закупочных процедур. В настоящее время это оставлено на усмотрение закупщика. Экономия государственных средств, возникающая вследствие сформировавшихся и формирующихся закупочных процедур, требует заметных затрат на подготовку и проведение таких процедур. Это трудоемкий и дорогостоящий процесс. Закон должен четко регламентировать источник расходов на подготовку и проведение закупок, указывать — кто и на каких условиях может и обязан выделить материально-техническое обеспечение (помещения, компьютеры, оргтехнику и пр.), оплатить специалистов и экспертов.
Нечеткость нормативной базы в вопросах организационного, финансового и материально-технического обеспечения госзакупок может привести, с одной стороны, к недостаточно серьезному и непрофессиональному подходу — желанию «на грош накупить пятаков». В то же время попытка решить этот вопрос основательно и стратегически часто вызывает возражения со стороны контролирующих органов.
— А можно назвать несколько примеров, в каких случаях могут возникнуть проблемы?
— Как правило, это ситуация, когда для проведения закупки нельзя обойтись без привлеченного эксперта. Чтобы купить электрочайник, не нужно приглашать специалиста, достаточно получить сертификат соответствия и гарантийный талон. Но если закупать высокотехнологичное оборудование, например компьютеры, то присутствие дорогостоящего эксперта просто необходимо. А ведь далеко не всегда в штате министерства-госзаказчика имеются свои специалисты, разбирающиеся во всех нюансах высокотехнологичного оборудования. Это значит, что нужны дополнительные затраты на оплату работы экспертов. В законопроекте пункт «средства на организационные нужды при размещении заказа» отсутствует. И если его специально не вносят в федеральных целевых программах — а, как правило, его из них при утверждении программ вычеркивают, — то госзаказчику просто негде брать средства на организацию процесса.
В одном из постановлений правительства было сказано, что госзаказчик может брать деньги из бюджета самого заказа, если на это выделены средства. Но возникает следующий вопрос: сколько именно можно брать? И в каком случае можно, а в каком нет? На вопрос, каково должно быть соотношение суммы заказа и накладных, то есть организационных расходов, тоже ответа нет. И поэтому каждый госзаказчик в ожидании проверки всегда внутренне содрогается, поскольку неизвестно, как проверяющие посмотрят на то, что на размещение заказа были потрачены государственные средства.
— А если у него вообще не было таких накладных расходов?
— В случае если госзаказчик не истратил ни копейки на организационные нужды при закупке сложных товаров, с уверенностью можно сказать, что он неэффективно потратил деньги. Это значит, что он не смог пригласить квалифицированных экспертов, не смог провести на должном уровне конкурсные процедуры и так далее, т. е. грамотно отобрать поставщика, предлагающего лучшие условия поставки.
— Что еще, по вашему мнению, должен регулировать закон?
— Органы власти, специалисты, общество должны знать, как реализуется закон. Необходимо проведение полномасштабного мониторинга. Поскольку под этот закон выстраивается вся страна — и муниципалитеты, и субъекты Федерации, и сама Федерация. Вести этот мониторинг вручную невозможно. Речь может идти только об электронной базе данных, ее автоматизированном сборе, обработке и экспертном анализе. В 2004 г. уже запущен пилотный проект центрального портала госзакупок. Туда будет стекаться вся названная мной информация.
Весь процесс госзакупок, при условии его эффективного проведения, должен быть обеспечен научно-методическими материалами и разработками, которые позволят муниципалитетам, региональным и федеральным органам исполнительной власти использовать этот закон в положениях, приказах, в нормативных правовых актах, которые регламентируют процедуры размещения заказов.
Вопрос об информационном обеспечении также следует решать на уровне закона.
— Вы говорили о технологическом обеспечении госзакупок (процедурах), правовом, кадровом, материально-техническом, финансовом и информационном обеспечении. Все это должно быть в самом законе?
— Да! Без регламентации такого обеспечения невозможно будет создать необходимое ресурсное обеспечение процессов государственных закупок, и, как следствие, закон работать не будет, поскольку не будет являться законом прямого действия, охватывающим всю иерархию исполнительной власти.
Кроме того, в законе о госзакупках должна содержаться не только процедура самого размещения госзаказа, но и процедура дальнейших действий по реализации заказа, т. е. процедура осуществления контрактов. Эти две процедурные части размещения и реализации заказа должны жестко согласовывать результаты размещения заказа с основными условиями контракта. Иначе мы можем как угодно эффективно проводить конкурс, а потом менять, опять же как угодно, условия контракта, что может всю потенциальную эффективность свести к нулю.
— В этой части возникают какие-то проблемы?
— Конечно. Необходимо исключить ситуации, когда после проведения конкурса поставщики и заказчики при заключении контракта поднимают цены, в несколько раз увеличивают объемы поставки. Спрашивается, а зачем тогда конкурс проводили?
В законе должны быть четко описаны процедуры контроля за размещением заказа.
— В проекте нового закона эти моменты прописаны?
— Нет, на настоящий момент они, в отличие от предшествующей части законопроекта, весьма неполны и лаконичны. И все мы, в том числе и Институт управления закупками и продажами Высшей школы экономики, будем бороться за то, чтобы процедура контроля была четкой и жесткой по временным рамкам. Еще раз повторю, с моей точки зрения, этот закон должен быть законом прямого действия и прямо регламентировать все процедуры размещения заказов, включая и контроль за этими процедурами.
— А какова роль института в создании нового закона?
— Мы активно работали как над проектом самого закона, так, в настоящее время, и над его поправками — с Государственной Думой, с Минэкономразвития, с государственными заказчиками и поставщиками, просто с общественностью. Наш институт занимается ресурсным обеспечением госзакупок. А именно, консалтинговый центр обеспечивает организационный ресурс — сопровождение и экспертизу конкретных конкурсов. Центр электронных торгов занимается анализом электронных госзакупок как организационного механизма. Центр мониторинга — сбором и обработкой информации по госзакупкам. Подготовка кадров — это функция двух подразделений института: Института госзакупок и Центра подготовки кадров для системы государственных продаж. Нормативно-аналитический центр нашего института занимается разработкой предложений по нормативным правовым и законодательным актам. Работа над данным законопроектом — наша целевая уставная задача. В связи с расширением функций института в июле 2004 г. из Института госзакупок он был преобразован в Институт управления закупками и продажами ГУ-ВШЭ. И даже курс, который мы читаем нашим слушателям, называется «Управление государственными закупками».
— Какую проблему вы считаете основной в сфере госзакупок?
— Это качество госзакупок. Проблема с качеством вызвана тем, что государственный закупщик постоянно стоит перед выбором, что целесообразнее покупать — качественную, экономичную в эксплуатации вещь, но дороже, или купить то, что подешевле. А экономно и дешево — это две разные вещи. Госзакупщики должны понимать разницу между простой закупкой и сложной, когда необходимо привлекать экспертов. Надо четко представлять, когда нужно выбирать одну форму конкурса, когда другую, когда пользоваться методом котировок и т. д.
С одной стороны, простейшей продукцией у нас в стране может быть объявлено все что угодно. С другой стороны, на сегодняшний день нет ни одного регламентирующего документа, который бы оговаривал, что такое простейшая продукция. Например, компьютер — это какая продукция? А чайник с программным управлением — это какая продукция? Если бы у нас были классификаторы, дающие полные характеристики и нормативы для всех товаров, то госзаказчику не нужно было бы каждый раз ломать голову над тем, как цена продукта будет раскрываться во время пользования им.
— Приведите, пожалуйста, пример.
— Например, деталей к чайнику покупать не надо. Пользуешься им, пока не перегорит пружина, потом выбрасываешь. А компьютер то и дело необходимо модернизировать, увеличивать память, менять детали, докупать программное обеспечение… Госзакупщику необходимо заранее понимать, сколько надо будет потратить дополнительных средств, чтобы использовать купленную вещь эффективно. Иначе это будет бесполезно стоящий ящик. И цена покупки — это еще не цена владения компьютером.
— То есть даже если удается купить дешево, это еще не означает экономию бюджетных средств?
— Конечно. Вариаций здесь много, и их обязательно надо учитывать. Может быть маленькая цена владения и маленькая эффективность использования продукта, может быть маленькая цена владения и высокая эффективность, либо высокая цена владения продуктом и очень низкая эффективность, равно как и высокая цена закупки и высокая эффективность использования покупки. И госзакупщик должен научиться не только рассчитывать выгодную цену закупки — то есть ставший уже привычным маркетинг, — он должен научиться прогнозировать цену владения продуктом. И только при этом условии он сможет правильно спланировать заказ — выбрать форму конкурса, критерий отбора требующегося продукта, четко описать в конкурсной документации его характеристики, а также определить критерии, по которым отбирается поставщик.
— А что на этот счет говорит международный опыт?
— Недавно мы провели семинар с участием немецких коллег. Они нам рассказали, что сейчас в Европе цена не является основным критерием при закупке товара. Она учитывается только при покупке самых простых товаров, да и то впереди ценового фактора ставится ряд других, более важных условий.
У нас в стране основная задача госзакупщика — оценить, имеет ли тот или иной поставщик необходимую квалификацию, потенциал и квоту доверия у потребителя или нет. Ведь каждая фирма, которая выставляет на продажу свой товар, заявляет, что именно у нее продукция самая лучшая, а цены — самые низкие. А при условии, что главную роль играет только конкурсно-ценовой фактор, ни один покупатель не может быть застрахован от того, что купленный товар был собран позавчера «на коленке» и сломается послезавтра. Именно история работы поставщика на рынке, его надежность — гарантия того, что купленная продукция будет качественной. И это вдвойне актуально для нашей страны. Потому что фактически любой сертификат у нас сейчас можно купить. Так что зачастую качество продукции подтверждается только историей сотрудничества с поставщиком.
— А госзаказчики имеют собственные сравнительные маркетинговые исследования по тем или иным номинациям товаров?
— Да, имеют. И нужно, чтобы эти данные были известны всем госзаказчикам. Чтобы был централизованный банк данных надежных поставщиков, банк данных победителей конкурсов. Чтобы все знали, что в стране чаще всего участвуют в конкурсах такие-то и такие-то фирмы, что чаще всего побеждают такие-то и такие-то.
Причем информация должна быть дана с привязкой к госзаказчику — может быть, у одного госзаказчика побеждает все время одна и та же фирма. А это, кстати, не обязательно показатель качества закупки и благонадежности самой фирмы. С тем же успехом это может быть и показателем сговора между заказчиком и поставщиком. Потому что при правильном построении конкурса, при свободной конкуренции элемент случайности велик. И взаимозаменяемость фирм всегда будет высока. Не бывает так, что из года в год надежен только один поставщик — всегда есть выбор. И учитывать все эти нюансы при проведении современных госзакупок необходимо.
— Изменились ли за несколько прошедших лет отношения госзаказчиков и поставщиков?
— Очень сильно изменились. Еще пять-семь лет назад все ошибки и все споры вокруг конкурсов сводились в основном к двум моментам. Первый — это нарушение процедуры госзакупки и поставщиками, и заказчиками по незнанию. Второй — двойное толкование закона, коллизии. Сейчас и поставщики, и госзаказчики научились проводить процедуру госзакупки. Начался новый виток.
— Это позволило избежать споров и экономить бюджетные средства?
— Нет, этого не произошло.
— Почему?
— Потому что смещение произошло в сторону того, что госзаказчики, прекрасно ориентируясь в законодательстве, пользуются коллизиями в своих целях. Моделируют ситуацию госзакупок, вступают в сговор с поставщиком. Это сильно снижает эффективность госзакупок. Иногда моделирование не несет в себе чисто коррупционного момента. А иногда этот момент присутствует. К сожалению, иногда конкурс прогнозируется и моделируется так, что и конкурсная документация, включая заказ, и то, что заказывается, и даже то, для кого заказывается, составляется исходя только из коммерческих установок поставщика и заказчика.
— То есть раньше коррупция базировалась на незнании закона и несоблюдении процедуры проведения госзакупок, а сейчас…
— А сейчас коррупция переместилась в сферу моделирования и использования в корыстных целях самой процедуры госзакупок. И происходит это благодаря несовершенству законодательства.
— Новый закон сможет повлиять на ситуацию?
— Он должен исключить саму возможность использования в корыстных целях процедуры размещения заказа как заказчиком, так и поставщиком. Он должен ясно и четко описывать процедуру так, чтобы не было двойной и тройной трактовки норм, лазеек, чтобы была четко и строго простроенная система надзора за размещением заказов.
В Германии, например, такая система существует. Она включает в себя особую структуру — Надзорную палату. И сейчас всем странам Европейского союза рекомендовано открыть у себя такие же палаты. Эта структура еще до подведения итогов конкурса регулирует все противоречия, возникающие между заказчиком и поставщиком. Итоги конкурса не могут быть подведены, если в Надзорную палату поступила жалоба. Причем построение процесса контроля осуществлено так, что сначала поставщик должен обратиться с жалобой или с вопросом к своему заказчику. Ведь случается же, что заказчик допустил нарушение просто по недосмотру. А в Надзорную палату поставщик имеет право обратиться с жалобой, если он не удовлетворен ответом заказчика либо если тот так и не внес изменения в конкурсную процедуру. И только на этом этапе Надзорная палата накладывает вето на продолжение конкурсной процедуры. Тогда вызываются все участники конкурса и рассматривается предмет жалобы. И до тех пор, пока все не будет урегулировано, пока поставщик не получит положительного или отрицательного ответа, а госзаказчик предписания — прав он или не прав, итоги конкурса не будут подведены.
— Что это дает?
— Это предотвращает массу судебных разбирательств по возмещению убытков по итогам конкурса. Ведь когда заключен контракт и конкурс по решению суда объявляется недействительным — как часто происходит у нас, — то затраты для приведения дел в прежнее состояние бывают очень велики. После расторжения контракта поставщик, зачастую совершенно невиновный в сложившейся ситуации, терпит колоссальные убытки и может возбудить иск и потребовать возмещения потраченных средств. Заказчик в этой ситуации должен принять наполовину сделанную поставщиком работу и возместить его убытки. И госзаказчик при этом теряет очень большие суммы.
— И много таких случаев?
— Сейчас арбитражная практика очень большая. Наши поставщики научились выигрывать суды у заказчиков. Если раньше госзаказчики почти всегда побеждали в судах, успешно манипулируя трактовками закона, то к настоящему моменту поставщики стали грамотными, привлекают очень хороших юрисконсультов и все чаще выигрывают тяжбы.
Собственно говоря, все эти проблемы можно решить, если принять новый закон. И мы сейчас очень активно работаем над тем, чтобы обеспечить его ресурсами, повысить качество госзакупок.
Справка "Бюджета"
Ирина Владимировна Кузнецова – доктор психологических наук, директор Института управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева Государственного университета – Высшей школы экономики.
После окончания института и аспирантуры в 1992 г. работала в НМЦ «ДАР» им. Л.С. Выготского Минобразования России по реализации различных проектов федеральных целевых программ, направленных на улучшение положения детей в России. В 1997 г. создала и возглавила ГУ Исполнительную дирекцию по программе «Дети России» Минобразования России, которая являлась крупнейшим организатором конкурсов и работ по реализации федеральных целевых программ и проектов, в том числе проекта «Компьютеризация школ России» (2001-2004 гг.), ряда других. Является почетным работником общего образования, награждена медалью «Ревнителю просвещения», лауреат премии «Лидер IT–2004» за выдающийся вклад в развитие новых информационных технологий.
Подготовила
Светлана Стрельникова
