Возможно, одним из самых важных экономических событий в России в уходящем году будет признан запуск административной реформы, и прежде всего реформы бюджетного процесса.
В мае-июне 2004 г. был опубликован пакет правительственных документов – «Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах», «Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования», Методические рекомендации по подготовке этих докладов, — направленный на повышение результативности бюджетных расходов. Эти документы вводили новый порядок и правила формирования проектов федерального бюджета на 2005 и 2006 гг. В качестве методологической базы проведения реформ выбрана западная модель бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР).
Начавшийся бюджетный эксперимент заставил российских чиновников изменить традиционное мышление, сложившееся при формировании бюджетов, планов и отчетов, и сделать попытку перейти от затратных принципов к принципам БОР, в рамках которых все организационные процедуры должны формироваться по четким, понятным и формализованным критериям. Поэтому с лета работа государственных служащих во всех федеральных министерствах и службах осложнилась выполнением задач по подготовке докладов о результатах деятельности в соответствии с предписанными требованиями.
Новые задачи оказались не только непривычными, но и требующими повышенных интеллектуальных усилий от представителей аппарата государственного управления. Уже при подготовке предварительных версий докладов субъектов бюджетного планирования обнаружилось значительное расхождение между здравыми в целом методическими положениями (что делать) и их конкретным приложением (как делать) для рутинных видов управленческой деятельности в государственном секторе.
Сформированные в напряженном режиме ведомственные материалы составили основу сводного доклада Правительства России по повышению результативности бюджетных расходов. Доклад включает систему национальных стратегических целей развития страны, совокупность показателей для оценки достижения целей и фрагменты (только в части ведомственных целей и задач) докладов 16 федеральных министерств и служб. В рамках доработки докладов субъекты бюджетного планирования обязаны были конкретизировать мероприятия по оптимизации своих расходов. Таким образом, можно считать, что первый шаг на пути реформирования бюджетного процесса формально состоялся, хотя его дальнейшая динамика зависит от того, в каком направлении детализуются и в какой степени будут восприняты государственными служащими методические положения системы БОР при адаптации для российских условий. А это можно учесть только при анализе организационных и методических трудностей начального этапа реформирования и внесении необходимых корректировок в порядок и процедуру бюджетного эксперимента.
Само понятие «субъект бюджетного планирования — СБП» нуждается в уточнении и нормативном закреплении (в том числе его соотношение с понятием «главный распорядитель бюджетных средств»), чтобы упорядочить процесс взаимодействия федеральных министерств – а именно они отнесены в первую очередь к СБП — с подведомственными федеральными службами, агентствами и учреждениями.
Подготовка докладов СБП, которые включают сформулированные цели и задачи, перечень расходных обязательств, описание результатов (показателей) деятельности, распределение расходов по программам и оценку результативности бюджетных расходов, является важным, но не единственным компонентом БОР. Вместе с тем пока нормативные и методические документы не устанавливают взаимосвязи новой технологии с системами бюджетного учета, мониторинга и контроля. Не случайно, что в связи с этим отдельные федеральные министерства предложили создать ведомственные службы внутреннего аудита для мониторинга результатов своей деятельности.
Методические трудности вызвало решение задач выражения результатов текущей деятельности в количественно измеримых показателях, выделение среди них непосредственных и конечных социально значимых показателей и, главное, привязки сформулированных результатов к необходимым бюджетным расходам. Очевидно, не все виды государственного управления (в частности, нормотворческая или координационная деятельность) являются адекватно измеримыми в количественных показателях, поэтому при оценке результативности деятельности СБП целесообразно использовать систему периодических опросов экспертов или общественности. При этом более осторожного подхода требует применение в этих целях различных международных рейтингов (индексы коррупции, конкурентоспособности, экономической свободы и др.), которые составляются по непрозрачным методикам и могут публиковаться нерегулярно. Также предполагается, что многие СБП не смогли оценить необходимые расходы на выполнение задач своей деятельности (обсчитать планируемые результаты) в силу отсутствия нормативов расходов на оказание тех или иных видов государственного управления, а прибегли к индексации сложившихся бюджетных расходов, то есть, по сути, вернулись к затратному методу планирования.
Особую сложность вызывает процесс внедрения БОР на региональном уровне, который планируется осуществить в течение двух-трех ближайших лет. В упомянутой Концепции только рекомендуется органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления утвердить собственные планы реформирования бюджетного процесса.
Копирование разработанных (уже во многом устаревших) методических документов для федерального уровня представляется некорректным в силу необходимости учета взаимоотношений как с федеральными министерствами, так и органами местного самоуправления. В предпочтительном варианте, который в конечном счете и был выбран, необходимы разработка и отладка БОР в региональной модификации для двух-трех пилотных субъектов РФ.
Следует отметить, что «широко применяемая в мире» (как записано в Концепции) система БОР оказалась наиболее продвинутой прежде всего в Великобритании и Скандинавских странах. Хотя западные эксперты признают, что развитие этой модели привело к расширению количества формализованных показателей оценки результативности и, как следствие, увеличению численности аппарата государственных служащих. В соответствии с принципом скрупулезного распределения персональной ответственности каждый госслужащий должен отвечать за мониторинг определенного показателя.
Примечательно, что Россия находится примерно на одном уровне реформирования бюджетного процесса с Францией, в которой подготовка реформ заняла более пяти лет. В этой стране определена система стратегических целей, тактических задач и формализованных показателей деятельности министерств. При этом национальный бюджет исключительно на принципах БОР будет формироваться только на 2006 г., а на 2005 г. он рассчитан в двух вариантах, по традиционной и новой технологиям. Зато мы уже можем гордиться, что «обогнали» Германию, которую, впрочем, вполне удовлетворяют отлаженные технологии сметного финансирования.
Андрей СинЯгин, заместитель директора департамента компании ФБК,
кандидат экономических наук
В мае-июне 2004 г. был опубликован пакет правительственных документов – «Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах», «Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования», Методические рекомендации по подготовке этих докладов, — направленный на повышение результативности бюджетных расходов. Эти документы вводили новый порядок и правила формирования проектов федерального бюджета на 2005 и 2006 гг. В качестве методологической базы проведения реформ выбрана западная модель бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР).
Начавшийся бюджетный эксперимент заставил российских чиновников изменить традиционное мышление, сложившееся при формировании бюджетов, планов и отчетов, и сделать попытку перейти от затратных принципов к принципам БОР, в рамках которых все организационные процедуры должны формироваться по четким, понятным и формализованным критериям. Поэтому с лета работа государственных служащих во всех федеральных министерствах и службах осложнилась выполнением задач по подготовке докладов о результатах деятельности в соответствии с предписанными требованиями.
Новые задачи оказались не только непривычными, но и требующими повышенных интеллектуальных усилий от представителей аппарата государственного управления. Уже при подготовке предварительных версий докладов субъектов бюджетного планирования обнаружилось значительное расхождение между здравыми в целом методическими положениями (что делать) и их конкретным приложением (как делать) для рутинных видов управленческой деятельности в государственном секторе.
Сформированные в напряженном режиме ведомственные материалы составили основу сводного доклада Правительства России по повышению результативности бюджетных расходов. Доклад включает систему национальных стратегических целей развития страны, совокупность показателей для оценки достижения целей и фрагменты (только в части ведомственных целей и задач) докладов 16 федеральных министерств и служб. В рамках доработки докладов субъекты бюджетного планирования обязаны были конкретизировать мероприятия по оптимизации своих расходов. Таким образом, можно считать, что первый шаг на пути реформирования бюджетного процесса формально состоялся, хотя его дальнейшая динамика зависит от того, в каком направлении детализуются и в какой степени будут восприняты государственными служащими методические положения системы БОР при адаптации для российских условий. А это можно учесть только при анализе организационных и методических трудностей начального этапа реформирования и внесении необходимых корректировок в порядок и процедуру бюджетного эксперимента.
Само понятие «субъект бюджетного планирования — СБП» нуждается в уточнении и нормативном закреплении (в том числе его соотношение с понятием «главный распорядитель бюджетных средств»), чтобы упорядочить процесс взаимодействия федеральных министерств – а именно они отнесены в первую очередь к СБП — с подведомственными федеральными службами, агентствами и учреждениями.
Подготовка докладов СБП, которые включают сформулированные цели и задачи, перечень расходных обязательств, описание результатов (показателей) деятельности, распределение расходов по программам и оценку результативности бюджетных расходов, является важным, но не единственным компонентом БОР. Вместе с тем пока нормативные и методические документы не устанавливают взаимосвязи новой технологии с системами бюджетного учета, мониторинга и контроля. Не случайно, что в связи с этим отдельные федеральные министерства предложили создать ведомственные службы внутреннего аудита для мониторинга результатов своей деятельности.
Методические трудности вызвало решение задач выражения результатов текущей деятельности в количественно измеримых показателях, выделение среди них непосредственных и конечных социально значимых показателей и, главное, привязки сформулированных результатов к необходимым бюджетным расходам. Очевидно, не все виды государственного управления (в частности, нормотворческая или координационная деятельность) являются адекватно измеримыми в количественных показателях, поэтому при оценке результативности деятельности СБП целесообразно использовать систему периодических опросов экспертов или общественности. При этом более осторожного подхода требует применение в этих целях различных международных рейтингов (индексы коррупции, конкурентоспособности, экономической свободы и др.), которые составляются по непрозрачным методикам и могут публиковаться нерегулярно. Также предполагается, что многие СБП не смогли оценить необходимые расходы на выполнение задач своей деятельности (обсчитать планируемые результаты) в силу отсутствия нормативов расходов на оказание тех или иных видов государственного управления, а прибегли к индексации сложившихся бюджетных расходов, то есть, по сути, вернулись к затратному методу планирования.
Особую сложность вызывает процесс внедрения БОР на региональном уровне, который планируется осуществить в течение двух-трех ближайших лет. В упомянутой Концепции только рекомендуется органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления утвердить собственные планы реформирования бюджетного процесса.
Копирование разработанных (уже во многом устаревших) методических документов для федерального уровня представляется некорректным в силу необходимости учета взаимоотношений как с федеральными министерствами, так и органами местного самоуправления. В предпочтительном варианте, который в конечном счете и был выбран, необходимы разработка и отладка БОР в региональной модификации для двух-трех пилотных субъектов РФ.
Следует отметить, что «широко применяемая в мире» (как записано в Концепции) система БОР оказалась наиболее продвинутой прежде всего в Великобритании и Скандинавских странах. Хотя западные эксперты признают, что развитие этой модели привело к расширению количества формализованных показателей оценки результативности и, как следствие, увеличению численности аппарата государственных служащих. В соответствии с принципом скрупулезного распределения персональной ответственности каждый госслужащий должен отвечать за мониторинг определенного показателя.
Примечательно, что Россия находится примерно на одном уровне реформирования бюджетного процесса с Францией, в которой подготовка реформ заняла более пяти лет. В этой стране определена система стратегических целей, тактических задач и формализованных показателей деятельности министерств. При этом национальный бюджет исключительно на принципах БОР будет формироваться только на 2006 г., а на 2005 г. он рассчитан в двух вариантах, по традиционной и новой технологиям. Зато мы уже можем гордиться, что «обогнали» Германию, которую, впрочем, вполне удовлетворяют отлаженные технологии сметного финансирования.
Андрей СинЯгин, заместитель директора департамента компании ФБК,
кандидат экономических наук
