Общие принципы бюджетной реформы подготовлены Минфином и утверждены правительством еще в мае 2010 года вместе с программой повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года. Ключевое изменение бюджетной конструкции связано с введением госпрограмм как основного раздела классификации бюджетных расходов. До настоящего времени по программному методу в бюджете распределяются только госинвестиции — через механизм федеральных целевых программ (ФЦП) и федеральной адресной инвестпрограммы. При этом, по оценке главы Минфина Алексея Кудрина, "ФЦП составляют только 8% расходной части бюджета, а 92% формируются исходя из заявок министерств и ведомств". Программа Минфина подразумевает перевод большей части расходов бюджета на госпрограммы.
Проектом методических указаний не вводится полного запрета на использование ФЦП в бюджетном процессе, однако применение этого инструмента госинвестиций теперь предлагается серьезно ограничить. Минэкономики указывает, что включение в госпрограмму ФЦП или ее частей, "реализация которых направлена на достижение целей иных государственных программ, не допускается". Если же в сфере, на которую распространяется госпрограмма, ФЦП не реализуются согласно "Методическим указаниям", госпрограмма будет содержать "только подпрограммы".
При этом в 2012 году даже незначительного сокращения числа привычных для главных распорядителей бюджетных средств ФЦП не произойдет: их число даже вырастет до 54 по сравнению с финансируемыми в 2010 году 53 ФЦП (все они перечислены в перечне госпрограмм, подписанном Владимиром Путиным). Однако изменение статуса ФЦП в бюджетной иерархии оказалось знаковым: фактически Белый дом объявил прекращение приема заявок на новые ФЦП на год раньше обычного. В прежней бюджетной конструкции подготовка ФЦП на 2012 год должна была бы начаться лишь в середине 2011 года.
В соответствии с бюджетной реформой переход на госпрограммы должен сопровождаться ужесточением бюджетной политики. Так, подразумевается возврат к докризисному требованию ограничивать дефицит федерального бюджета (без учета нефтегазовых доходов) на уровне не более 1% ВВП. Предполагается отказ от обязательной индексации расходных обязательств по уровню инфляции и принятие новых расходных обязательств только "при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения". Самим федеральным органам исполнительной власти, отвечающим за выполнение госпрограммы, прописан прямой запрет на включение в расходы федерального бюджета средств на содержание центральных аппаратов, территориальных органов и загранаппарата — но действует он только в том случае, если ведомство участвует в реализации нескольких госпрограмм. Также методические указания исключают "дублирование" субсидий регионам, дополняя принципы бюджетной реформы разрешением Минфину консолидировать субсидии региональным бюджетам в рамках госпрограмм.
Предполагается, что к апрелю 2011 года министерства, указанные в перечне госпрограмм как "ответственные исполнители", напишут и представят в правительство первые варианты госпрограмм на 2012 год. Впрочем, в Белом доме не ожидают серьезной лоббистской борьбы вокруг наполнения госпрограмм расходами из федерального бюджета. "Это выборный год, и суммы будут определяться строго премьером Владимиром Путиным и министром финансов Алексеем Кудриным",— сказал "Ъ" правительственный эксперт.
