Завершающийся 2010 год стал периодом переоценки и поиска путей адаптации наработанных ранее элементов и механизмов бюджетирования к положениям Программы по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 года и Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ (далее — Закон № 83-ФЗ), а также постановки новых задач. Республика Бурятия, как и большинство исполнителей программ реформирования региональных финансов, приняла решение о переходе на среднесрочное бюджетное планирование одновременно с Федерацией и осуществляла свои полномочия в 2008–2009 годах в рамках утверждаемых на три года (очередной финансовый год и плановый период) республиканского и местных бюджетов. Финансовый и экономический кризис вызвал неопределенность в сфере планирования доходной части бюджета, в связи с чем на 2010 год был принят бюджет республики на один год (очередной финансовый год).
Переход на однолетний формат бюджета может стать отрицательным фактором при участии в конкурсе по реализации региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов, который планирует объявить Министерство финансов РФ. На совещании в Ростове-на-Дону представители главного финансового ведомства озвучили предварительный перечень дисквалификационных критериев, одним из которых будет показатель непринятия бюджета на очередной 2010 год и плановый период до 2011–2012 годов. Поскольку на 2010 год в республике принят бюджет на один год, то этот отбор мы не пройдем. По нашему мнению, такая ситуация сложилась у многих регионов. Однако, невзирая на эти обстоятельства, мы осуществляем мероприятия по разработке программы повышения эффективности бюджетных расходов в республике.
Переход на программно-целевое бюджетирование
В рамках разрабатываемой программы повышения эффективности бюджетных расходов большое внимание будет уделено системе мероприятий, предусматривающих взвешенный переход на программное бюджетирование. Республика уже имеет достаточный опыт по применению механизмов управления, ориентированных на результат, в том числе и программных. Восемь лет в регионе действует система индикативного управления. На протяжении четырех лет в бюджетном процессе применяются доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, реализуются ведомственные целевые программы. Благодаря использованию данных инструментов все направления деятельности правительства республики (в будущем большая их часть будет представлена государственными программами) уже разбиты на задачи, закрепленные за органами исполнительной власти (после реформирования — подпрограммы), эффективность их решения оценивается посредством расчета показателей конечного и непосредственного результатов.
В 2011 году предстоит провести работу по приведению наработанной базы данных к программному виду, обеспечению нормативного и регламентного сопровождения процесса перехода к новому формату бюджета. Таким образом, учитывая новейшие требования к программно-целевому планированию и опираясь на результаты накопленной практики, республика планирует с 2012 года перейти на формирование бюджета в виде государственных программ.
Пока же в традиционном формате и в условиях жестких ограничений был сформирован республиканский бюджет на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов, при этом установлены четкие приоритеты в планировании структуры бюджетных расходов. Безусловным для республики является финансовое обеспечение публичных нормативных обязательств в полном объеме, осуществление мер социальной поддержки граждан с учетом требований адресности. Оставшиеся ресурсы традиционно концентрируются на наиболее значимых мероприятиях и объектах. Несмотря на ограниченные возможности доходной части бюджета, с июня 2011 года запланировано повышение фонда оплаты труда работников бюджетной сферы на 6,5 %. В то же время индексация заработной платы чиновников проектом республиканского бюджета не предусматривается. В настоящее время уделяется особое внимание оптимизации расходов на обеспечение деятельности органов государственной власти.
Оптимизация бюджетных расходов
В целом вопросы оптимизации расходов бюджетного сектора, непосредственно связанные с реструктуризацией сети бюджетных учреждений, стандартизацией и оценкой эффективности их деятельности, с повышением качества предоставления бюджетных услуг, в республике приобрели статус первоочередных еще в 2006 году. В течение последующих лет в рамках реализации программы реформирования региональных финансов была разработана законодательная и нормативная база, устанавливающая порядки планирования и учета государственных услуг, формирования государственного задания, финансового обеспечения его выполнения и др. На местном уровне нормативно-правовые акты в данной сфере были разработаны почти в трети городских округов и муниципальных районов — участниках республиканских конкурсов на получение субсидий на реформирование муниципальных финансов.
Процесс перевода бюджетных учреждений в автономные тоже начался в 2008 году. Так, на конец текущего года в республике осуществляют свою деятельность 134 автономных учреждения, из них 105 учреждений предоставляют муниципальные услуги. В связи с вступлением в силу Закона № 83-ФЗ в действующее региональное и муниципальное законодательство республики вносится большое количество изменений. При этом стоит отметить, что проделанная работа уже принесла определенный положительный эффект: преодолены психологические барьеры как среди гражданских служащих, так и среди трудовых коллективов учреждений бюджетной сферы и приобретен определенный опыт по использованию механизмов изменения статуса государственных (муниципальных) учреждений.
Межбюджетное регулирование
Повышение эффективности взаимодействия между региональным и местным уровнями всегда стояло в республике на особом месте. В Бурятии вопросы местного значения решают 296 муниципальных образований: два городских округа, 21 муниципальный район и 273 поселения. Основной источник формирования доходов местных бюджетов — межбюджетные трансферты, предоставляемые из республиканского бюджета. Их удельный вес в общих доходах консолидированных бюджетов в 2010 году в среднем составляет 78 %.
В республике было создано много поселений с небольшой численностью населения, у которых объем доходов меньше, чем затраты на содержание аппарата управления и перспективы развития собственной налоговой базы незначительны или отсутствуют. Для решения проблем качественной организации бюджетного процесса, эффективности расходования бюджетных средств в поселениях такого типа руководство региона пошло по пути укрупнения муниципальных образований. Двум-трем объединенным поселениям даже с невысоким налоговым потенциалом сообща легче и эффективней осуществлять полномочия по содержанию местных дорог, уборке территорий, выбирать приоритеты, для которых требуется концентрация финансовых ресурсов, при этом уменьшаются расходы на содержание управленческого аппарата. В целях создания стимулов для оптимизации структуры муниципальных образований с 2011 года и в течение пяти лет будут предоставляться субсидии поселениям на компенсацию потерь, а также на стимулирование объединения поселений, носящиего разовый характер. Кроме этого, в ряде районов республики внедрена практика передачи части полномочий по формированию и исполнению местных бюджетов поселений органу местного самоуправления муниципального района.
Меры, предпринимаемые для обеспечения сбалансированности местных бюджетов, а также проведение ежемесячного мониторинга состояния просроченной кредиторской задолженности муниципальных образований позволили сократить и ликвидировать просроченную задолженность в объеме 18,6 млн руб. Начиная с июня 2009 года кредиторская задолженность в муниципальных образованиях отсутствует.
Контроль и надзор
Важное значение для повышения эффективности организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований имеет взаимодействие в сфере контрольно-надзорной и ревизионной работы. В республике с 2007 года осуществляется четкое взаимодействие органов исполнительной власти, главных распорядителей и распорядителей средств республиканского бюджета по исполнению функций государственного и муниципального контроля. Заключены соглашения с органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по организации контрольно-надзорной и ревизионной работы. Полномочия координатора деятельности по вопросам финансово-бюджетного надзора осуществляет министерство финансов региона. Работа по повышению качества управления общественными финансами, выражающаяся в том числе в масштабных изменениях бюджетного законодательства, направлена и на дальнейшую оптимизацию системы финансового контроля. В соответствии с подходами, определенными Программой по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 года в данной сфере, в настоящее время разрабатывается проект закона «О государственном финансовом контроле в Республике Бурятия».
В 2007 году министерство финансов республики взяло на себя полномочия по осуществлению контрольных функций в сфере размещения государственного заказа. При этом административное преследование должностных лиц заказчиков, а также членов конкурсных, аукционных и котировочных комиссий за допущенные нарушения не является самоцелью. Обеспечение размещения заказов, безукоризненных с точки зрения закона и эффективных в части реализации задач по обеспечению качественными товарами, работами и услугами населения республики, — общая задача всех контролирующих органов в данной сфере.
В настоящее время республика находится в преддверии замечательного события: в 2011 году состоится празднование 350-летия добровольного вхождения Бурятии в состав Российского государства. В связи с этим нам предстоит организовать крупномасштабные мероприятия, требующие затрат значительного количества времени, энергии и финансовых ресурсов. При этом в 2011 году будут решаться основные задачи по реализации новых направлений бюджетной политики и реформирования системы управления общественными финансами. Обеспечение качества при параллельном решении указанных задач возможно, потому что решающим фактором успешности проведения всех реформ в нашем регионе был и остается человеческий ресурс, желание людей плодотворно работать и жить в достойном регионе.
Справка "Бюджета"
Игорь Юрьевич ШУТЕНКОВ, министр финансов Республики Бурятия
Родился 12 июня 1966 г. в Потсдаме (ГДР). Окончил Восточно-Сибирский технологический институт.
В 1990–1992 гг. работал государственным налоговым инспектором, старшим государственным налоговым инспектором, главным государственным налоговым инспектором
в Государственной налоговой инспекции по городу Улан-Удэ.
С 1993 г. занимал должности замначальника отдела ГНИ, начальника ГНИ по городу Улан-Удэ, заместителя руководителя УФНС по Республике Бурятия.
С октября 2007 г. — министр финансов Республики Бурятия.
Женат, имеет двоих дочерей.
