Основными новациями законопроекта являются:
1. Переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации – формированию бюджетов на трехлетний период.
2. Четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам с выполнением государственных (муниципальных) заданий, введение механизмов финансового обеспечения деятельности организаций новых организационно-правовых форм и создание условий для проведения реструктуризации бюджетной сети.
3. Упорядочение в соответствии с едиными принципами организации бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов, составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности), в том числе закрепление единых требований к бюджетному планированию, переход к утверждению федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях, более четкое и прозрачное регулирование исполнения бюджетов.
4. Планирование расходов на основе разделения действующих и принимаемых обязательств.
5. Системное описание состава и полномочий участников бюджетного процесса, прежде всего главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета.
6. Усиление стимулов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами.
7. Утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации Российской Федерации Бюджетным кодексом Российской Федерации с одновременным расширением полномочий органов власти разных уровней по ее детализации, интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета.
Раздел II. Доходы бюджетов
Законопроектом предложено закрепить в Бюджетном кодексе ежегодно утверждаемые федеральным законом о федеральном бюджете нормативы распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации отдельных видов доходов (доходов от аренды и продажи земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, штрафов за нарушения законодательства Российской Федерации).
Вносятся уточнения, касающиеся зачисления в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации налога, взимаемого в виде стоимости патента; государственной пошлины по делам, рассматриваемым мировыми судьями, а также за совершение нотариальных действий; сборов за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции; платы за негативное воздействие на окружающую среду; в бюджеты муниципальных районов – налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога, взимаемых на межселенных территориях, и других доходов.
Данные поправки не предусматривают изменения распределения доходов между бюджетами разных уровней.
Предлагается ряд поправок по вопросам учета и отражения в бюджетах доходов от оказания платных услуг (предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) и доходов от имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности.
Раздел III. Расходы бюджетов
Основными нововведениями, предлагаемыми законопроектом в отношении расходов бюджета, являются:
1. Выделение закрытого перечня форм бюджетных ассигнований, различающихся правовым статусом и отражением в бюджете.
2. Создание законодательной базы для увязки бюджетных ассигнований с объемом и качеством государственных (муниципальных) услуг.
3. Введение новых форм финансирования государственных (муниципальных) услуг.
4. Уточнение порядка планирования и отражения в бюджете бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности.
Формы бюджетных ассигнований установлены новой редакцией ст. 69 Бюджетного кодекса. Основными из них являются бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг и бюджетные ассигнования социальное обеспечение населения (включающие в том числе бюджетные ассигнования на исполнение публичных обязательств).
Законопроектом создается правовая основа для формирования в качестве базовой единицы бюджетного процесса связки «расходное обязательство – бюджетное ассигнование – государственное (муниципальное) задание».
Предлагается в соответствии с задачей, определенной Бюджетным посланием на 2007 г., перейти к осуществлению бюджетных инвестиций из федерального, регионального или местного бюджета только тех объектов, которые относятся соответственно к государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности. В случае необходимости поддержки строительства объектов регионального или муниципального значения из федерального бюджета (объектов муниципального значения из регионального бюджета) соответствующие средства должны передаваться в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты в виде субсидий, предусматриваемых долгосрочными целевыми программами.
Такой подход позволит повысить обоснованность и прозрачность планирования и осуществления бюджетных инвестиций. В то же время, учитывая значительный объем работы, необходимый для приведения в соответствие с новыми требованиями реализуемых или готовящихся инвестиционных проектов в соответствие с новыми требованиями, планируется установление двухлетнего (на 2008–2009 гг.) переходного периода.
Принимая во внимание решение Конституционного суда Российской Федерации, из Бюджетного кодекса исключена норма о возможности приостановления законом (решением) о бюджете законодательных актов (решений) в связи с тем, что законом (решением) о бюджете не предусмотрены средства на их реализацию. В случае необходимости действие законодательных актов (решений), не обеспеченных (не полностью обеспеченных) источниками финансирования, должно приостанавливаться отдельными законодательными актами.
Глава 16. Межбюджетные трансферты
Уточнены формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации другим бюджетам.
В целях внедрения принципов прозрачности региональных и муниципальных финансов, требующих практической реализации в соответствии с Бюджетным посланием на 2007 г., законопроектом предлагается введение дополнительных условий предоставления межбюджетных трансфертов для дотационных и высокодотационных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключением средств, передаваемых на исполнение делегируемых полномочий) в объеме собственных доходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, направленных на повышение финансовой дисциплины и качества управления региональными (муниципальными) финансами.
К субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям применяются как общие требования, устанавливаемые бюджетным законодательством, так и дополнительные ограничения по расходам на содержание органов власти и оплату труда государственных (муниципальных) служащих, контролю за эффективностью использования бюджетных средств.
Внесены отмеченные в Бюджетном послании на 2007 г. уточнения, предполагающие при подготовке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год корректировку общего объема средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в случае, если по итогам отчетного года фактический уровень инфляции превысил прогнозный.
Также предлагается ряд поправок, уточняющих сроки подготовки, внесения и рассмотрения распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в соответствии с намеченными изменениями в организации бюджетного процесса.
Глава 20. Основы составления бюджетов
В законопроекте решена задача повышения роли среднесрочного финансового планирования, как это предусмотрено Бюджетным посланием на 2007 г.
Предложена новая редакция гл. 20 Бюджетного кодекса, в которой реализован принцип рамочного законодательного регулирования основ составления проекта бюджета с закреплением полномочий по установлению конкретного порядка составления бюджетов за исполнительными органами соответствующего уровня власти. Исходя из этого принципа предлагается ввести общие для всех уровней бюджетной системы нормы, устанавливающие:
– общие требования к прогнозам социально-экономического развития;
– требования к содержанию среднесрочного финансового плана;
– условия прогнозирования доходов и планирования расходов бюджета, в том числе раздельного планирования расходов на исполнение действующих и вновь принимаемых обязательств;
– состав показателей, утверждаемых в проекте закона (решения) о бюджете, и требования к прилагаемым к нему материалам и документам (в том числе исключение из их состава материалов, реально не используемых при составлении бюджетов);
– порядок утверждения и реализации долгосрочных целевых программ;
– общие требования к составлению проектов бюджетов.
В основу бюджетного планирования предлагается положить широко известный в международной практике метод «скользящей трехлетки», при которой ранее утвержденные проектировки второго и третьего годов становятся базой для следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года.
При этом утверждение законом проектировок на второй и третий год не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле. Однако эти изменения не должны ухудшать положение главных распорядителей бюджетных средств и получателей межбюджетных трансфертов. Таким образом, «скользящая трехлетка» обеспечивает, с одной стороны, стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок, а с другой – возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реструктуризацию обязательств, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.
Органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право выбора между утверждением бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов на три года либо на очередной финансовый год (с составлением перспективного финансового плана).
Законопроектом предлагается ввести новую систему финансирования долгосрочных целевых программ, обеспечивающую прозрачность их отражения в бюджетах и бюджетной отчетности, выполнение принятых в установленном порядке соответствующих расходных обязательств, повышение самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств.
Предусмотрены новые статьи Бюджетного кодекса, вводящие понятия сводного финансового баланса Российской Федерации, Инвестиционного фонда Российской Федерации и ведомственных целевых программ.
Раздел VIII. Бюджетный учет и отчетность
В законопроекте предложены единая методология и порядок составления, проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, в том числе:
– утверждение единого состава бюджетной отчетности;
– порядок составления квартальной и годовой бюджетной отчетности;
– порядок проведения внешней проверки годового бюджетного отчета, в том числе раздельно по отчетам главных распорядителей бюджетных средств;
– порядок рассмотрения и утверждения законодательным (представительным) органом отчета об исполнении бюджета (для федерального бюджета – одновременно с рассмотрением проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период).
Одной из существенных новаций является создание в органах исполнительной власти подразделений внутреннего финансового аудита (реализовано положение Бюджетного послания на 2007 г.).
Необходимость изменения положений Бюджетного кодекса в части отчетной стадии бюджетного процесса обусловлена:
– существующими длительными сроками рассмотрения и утверждения годовой отчетности об исполнении федерального бюджета, достигающими одного года и пяти месяцев после окончания отчетного периода. Законопроект предполагает значительно сократить сроки проверки и рассмотрения годового отчета;
– отсутствием регламентирующих норм в отношении сроков формирования, проверки и рассмотрения отчетности об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
– отсутствием норм в отношении обязательности представления отчетности об исполнении местных бюджетов органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации – отчетности об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов в Министерство финансов Российской Федерации;
– недостаточным уровнем ответственности главных распорядителей бюджетных средств за результаты исполнения бюджета и формирование бюджетной отчетности. В связи с этим законопроект предусматривает обязательность проверки отчетности каждого главного распорядителя бюджетных средств соответствующим органом финансового контроля.
О внесении изменения в ч. II Налогового кодекса
В целях стимулирования инновационной деятельности проектом федерального закона предусматривается внесение изменений в главы «Налог на добавленную стоимость», «Налог на прибыль организаций» и «Упрощенная система налогообложения» Налогового кодекса Российской Федерации.
По налогу на добавленную стоимость предлагается предоставление льготы в виде освобождения от обложения налогом услуг, за исключением посреднических, по передаче, предоставлению патентов и лицензий, связанных с объектами интеллектуальной собственности (исключая товарные знаки и знаки обслуживания). Кроме того, определяется перечень освобождаемых от налогообложения выполняемых организациями научно-технических и опытно-конструкторских работ, относящихся к созданию новой или усовершенствованию производимой продукции (товаров, работ, услуг).
Проектом федерального закона расширяется перечень научных фондов, полученные из которых в рамках целевого финансирования средства не учитываются при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций. Правительство Российской Федерации наделяется полномочиями по определению такого перечня фондов.
Плательщикам налога на прибыль организаций предоставляется право в отношении амортизируемых основных средств, используемых только для осуществления научно-технической деятельности, к основной норме амортизации применять специальный коэффициент, но не выше 2.
Для увеличения объемов Российского фонда технологического развития, а также иных отраслевых и межотраслевых фондов финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, зарегистрированных в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике», и создаваемых для содействия инициативным проектам научных исследований, предельный размер отчислений на формирование таких фондов повышается с 0,5 до 1,5% доходов налогоплательщика.
Проектом федерального закона предусматривается включить в перечень расходов, которые уменьшают полученные доходы налогоплательщика при применении упрощенной системы налогообложения, расходы на патентование, на научные исследования и опытно-конструкторские разработки.
