Валерий Анатольевич АРТАМОНОВ, доцент кафедры «Финансовое право» Финансового университета
Ситуация с использованием бюджетных средств остается непростой. 1 января текущего года началась сложная реформа сети государственных и муниципальных учреждений. Впереди — переход к разработке федерального бюджета в новом формате (не на основе ведомственной структуры расходов, а на базе госпрограмм). В ситуации, когда многие правовые акты не утверждены (по состоянию на 20 декабря 2010 года не определен даже перечень бесплатных социальных услуг, которые бюджетные учреждения должны будут предоставлять гражданам), а процесс уже запущен, и учреждениям надо было еще в декабре 2010 года утвердить планы финансово-хозяйственной деятельности, возникает много проблем. В подобной обстановке коррупционные риски, очевидно, будут расти.
Чтобы избежать негативного сценария развития событий, требуются адекватные сложившейся обстановке меры. Прежде всего необходимо активное развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля (далее — ГМФК). Сейчас здесь многое упирается в необходимость серьезного улучшения правового обеспечения функционирования этой системы.
Правовые основы ГМФК
В настоящее время правовое регулирование ГМФК осуществляется на федеральном, региональном и местном уровнях. Базовые федеральные документы — Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «О Счетной палате РФ», Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ».
Быстро развивается правовое обеспечение ГМФК на региональном уровне. Например, в трех субъектах РФ (Саха (Якутия), Волгоградская и Нижегородская области) даже приняты свои Законы «О государственном финансовом контроле». Активно работает исполнительная власть: в целом ряде регионов приняты Положения о финансовом контроле, реализуемом органами исполнительной власти, утверждены стандарты финансового контроля исполнительной власти, действуют координационные советы.
Есть сдвиги и на местном уровне. В трети муниципалитетов страны — преимущественно в муниципальных районах и городских округах — созданы контрольно-счетные органы. Всего их восемь тыс., а полтора года назад было менее тысячи. По всей видимости, больше и не требуется, поскольку городские и сельские поселения, на долю которых приходится большая часть муниципальных образований, финансово просто не смогут содержать такие структуры.
Даже такой краткий экскурс в проблему показывает, что и органов ГМФК у нас достаточно, и документов для правового обеспечения их работы принято немало. Но все это только на первый взгляд. Как считает ряд ученых-правоведов, в частности представители Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (Т. В. Конюхова, М. А. Гармаева, А. В. Горева), наличие более 260 законов, указов, постановлений и иных правовых актов, регулирующих отношения в области финансового контроля, отнюдь не обеспечивает координацию и взаимодействие между контрольно-финансовыми органами, а порой, напротив, вносит в контрольную деятельность рассогласованность. И отмечают, что в правовом регулирования ГМФК остается много острых и нерешенных проблем.
Проблемы правового обеспечения
Обозначим наиболее острые проблемы в правовом регулировании ГМФК. Прежде всего это отсутствие законодательно определенного понятия государственного и муниципального финансового контроля. По сути до сих пор является легальным определение, данное в уже упомянутом Указе Президента РФ № 1095, где указывается, что в РФ государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Сегодня ясно, что приведенное определение не свободно от недостатков. Например, очевидно, что не любое использование кредитных ресурсов должно контролироваться государством. Предоставление финансовых льгот также может обеспечиваться друг для друга коммерческими организациями. По поводу контроля за предоставлением налоговых льгот имеется протест прокурора Приморского края от 7 мая 2010 г. № 7/3-4-10 «На статью 17 Закона Приморского края от 13 апреля 2000 г. № 89-КЗ “О контрольно-счетной палате Законодательного Собрания Приморского края”». Прокурор указывает, что распространение контрольных полномочий контрольно-счетной палаты на субъектов, имеющих налоговые льготы независимо от факта получения бюджетных средств и иного их участия в бюджетном процессе, не соответствует предусмотренным ст. 157 БК РФ полномочиям органов ГМФК, а также противоречит положениям ст. 30, 31 и 32 Налогового кодекса РФ.
До сих пор юридически не решен вопрос о разделении ГМФК на внешний и внутренний, осуществляемый соответственно органами ГМФК, образованными законодательными (представительными) органами государственной власти и местного самоуправления, а также созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований). Нет правовой ясности и в более частных вопросах: о целях, задачах ГМФК, формах, методах его осуществления. Например, в упоминавшихся выше законах субъектов РФ о государственном финансовом контроле даже понятия «ревизия, проверка, обследование, мониторинг, экспертиза» трактуются по-разному. В законе Волгоградской области это формы финансового контроля; в законе Республики Саха (Якутия) — методы ГМФК; в законе Нижегородской области — виды контрольных мероприятий. А в БК РФ установлены только предварительная, текущая и последующая формы финансового контроля.
В результате всех этих неопределенностей и нестыковок даже вопрос о наличии самой системы ГМФК, которая бы объединяла все контрольные органы в единое целое, стал сегодня дискуссионным. Отдельные ученые-правоведы вообще считают, что как таковая в России она не существует. Различных органов, имеющих контрольные полномочия в этой сфере, много, но системы, в которой был бы один главный орган, а компетенция других органов была бы четко разграничена, нет. Такое мнение поддерживает и Председатель Счетной палаты РФ С. В. Степашин. В одном из своих интервью он согласился с тем, что мировой кризис застал ведущие экономики мира врасплох в том числе из-за недостатков госфинконтроля и что именно поэтому качественное управление бюджетными ресурсами сегодня приобретает для нас особую важность. Оно становится залогом выхода экономики из рецессии и ее успешной модернизации. Для этого стране нужна единая система ГМФК.
Сегодня отсутствует надлежащее методологическое взаимодействие органов ГМФК, образованных законодательными (представительными) органами, с теми, что создаются органами исполнительной власти и местными администрациями муниципальных образований. Они руководствуются разными стандартами финансового контроля. Имеют разные классификаторы выявляемых нарушений при осуществлении ГФК. Например, классификатор Счетной палаты РФ называется «Классификатор нарушений и недостатков, выявляемых в ходе ГФК» и содержит более 150 нарушений. Классификатор Росфиннадзора называется «Классификатор нарушений и недостатков, выявляемых в ходе осуществления контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» и содержит 32 вида нарушений, детализированных по признакам нарушений более чем на 200 нарушений. Оба классификатора имеют разную структуру, между ними нет системной взаимосвязи. Подобных неувязок имеется немало. Их можно было бы попытаться устранить с помощью создания специального координационного совета по совершенствованию ГМФК, однако данный вопрос на федеральном уровне даже не обсуждается.
Все обозначенные проблемы наряду с целым рядом других являются следствием отсутствия в стране базового федерального закона «О финансовом контроле». О его важности речь идет с 1996 года, но вопрос так и не решен. Нельзя сказать, что руководство страны не обращает внимания на сложившуюся ситуацию. Так, в Бюджетном послании 25 мая 2009 года Президент РФ Д. А. Медведев поставил следующую задачу: «Должны быть кардинально изменены подходы к осуществлению государственного и муниципального контроля. Его содержание должно состоять не только в фиксации факта выделения и расходования средств, но и в подтверждении достижения эффекта, на который рассчитывали при принятии решений об их выделении. Нужно четко разграничить полномочия и ответственность органов государственного и муниципального контроля, устранить параллелизм и дублирование в их работе».
Меры по улучшению правового регулирования ГМФК
Среди принимаемых мер следует прежде всего отметить принятие Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». В п. д) ст. 24 данного закона говорится, что положения указанной статьи (речь идет об использовании «блокировки расходов» как мере бюджетно-правового принуждения) «применяются до дня вступления в силу федерального закона, определяющего систему ГМФК». Тем самым можно надеяться на прекращение многолетней дискуссии о необходимости принятия федерального закона о ГМФК.
Следующая мера — это разработка, обсуждение и утверждение Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (далее — Программа). В программе имеется раздел № 9 «Развитие системы ГМФК», в котором изложены базовые ориентиры реформирования этой системы. Что намечено Правительством РФ сделать в ближайшей перспективе? Прежде всего предложено новое определение ГМФК для его включения в БК РФ. Под ГМФК предлагается понимать «деятельность уполномоченных органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления (муниципальных органов), направленную на контроль: а) соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; б) достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности; в) экономности, результативности и эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы РФ». Данное определение не бесспорно, но это, несомненно, шаг вперед.
Далее, при подготовке и внесении изменений в БК РФ запланировано наконец-то решить ряд важнейших научно-практических задач, а именно: а) определить критерии эффективности и результативности использования бюджетных ассигнований, включив их в БК РФ; б) ввести понятия внешнего и внутреннего ГМФК, определив на законодательном уровне их формы, методы и объекты; в) привести систему ГМФК в соответствие принципам и стандартам ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ; г) переработать «самую недействующую» часть IV БК РФ «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации», установив реальные и комплексные меры принуждения и ответственности за каждое такое нарушение. На этой основе планируется в БК РФ дополнительно: а) уточнить полномочия органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления (муниципальных органов) по проведению финансового контроля; б) предусмотреть меры по исключению возможности необоснованных проверок хозяйствующих субъектов.
Принципиальный момент: в данной программе указывается, что правовое регулирование в сфере ГМФК должно ориентироваться на осуществление контроля за участниками бюджетного процесса прежде всего органами власти в рамках бюджетного законодательства (на федеральном уровне всего 114 главных распорядителей бюджетных средств; это в основном и есть участники бюджетного процесса). В рамках же выделенного бюджета на исполнение подпрограмм соответствующих госпрограмм эти главные распорядители должны проводить финансовый контроль в подведомственных организациях, как правило, самостоятельно.
Как отмечается в программе, развитие системы ГМФК требует четкого разграничения полномочий органов ГМФК по горизонтали (между органами ГМФК публично-правового образования) и по вертикали (между органами ГМФК разных публично-правовых образований). Предлагается:
- полномочия Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов РФ сохранить в рамках ныне действующего законодательства;
- возложить на Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований) полномочия по проведению внутреннего ГМФК прежде всего при осуществлении санкционирования финансовых операций с бюджетными средствами в ходе предварительного ГМФК в отношении главных администраторов (распорядителей, получателей) средств соответствующих бюджетов;
- возложить на Росфиннадзор и органы финансового контроля, являющиеся исполнительными органами государственной власти регионов (местной администрации муниципальных образований), полномочия по проведению внутреннего ГМФК в рамках подпрограмм госпрограмм и при проверке выполнения государственных заданий путем проведения ревизий, проверок в процессе последующего ГМФК применительно к главным администраторам средств соответствующих бюджетов.
В программе отмечается, что в контексте изменений в системе ГМФК требуется принять меры по повышению качества и надежности внутреннего контроля, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств. Спланировано утверждение порядка проведения внутреннего контроля в федеральных органах исполнительной власти актом Правительства РФ.
Программой предусмотрено также усовершенствование правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства, в рамках которого необходимо:
- установить закрытый перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства;
- увязать определенные факты его нарушения с конкретными бюджетно-правовыми мерами принуждения и установить отсылку к применению административно-правовых мер;
- установить административные наказания за каждое нарушение бюджетного законодательства.
Все эти мероприятия, предусмотренные Разделом № 9 программы, Правительство РФ спланировало оформить законопроектом и внести его в Государственную думу РФ с тем, чтобы впоследствии были внесены достаточно объемные изменения в БК РФ и КоАП РФ.
Наконец, еще одна мера, принятая 3 октября 2010 г., — внесение в Государственную думу РФ законопроекта «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований». Потребность в принятии такого «рамочного» закона назрела. Многие контрольно-счетные органы субъектов РФ обладают разным статусом, а в 15 субъектах РФ они не являются юридическими лицами (в том числе в Санкт-Петербурге и Московской области). В связи с этим различаются и их функции. 17 ноября 2010 года Государственная дума РФ указанный законопроект уже приняла в первом чтении. Кстати, в середине ноября 2010 года на заседании президиума АКСОР он обсуждался с руководителями контрольно-счетных органов 30 субъектов РФ, и к нему было высказано немало замечаний. Резолюция с соответствующими предложениями была направлена в адрес Госдумы.
Итак, сегодня с некоторой долей осторожности можно спрогнозировать, что при надлежащем исполнении этих предложений правовое обеспечение ГМФК должно улучшиться, что будет способствовать в свою очередь началу процесса реального реформирования системы ГМФК в России, а значит, и «снятию» остроты имеющихся проблем в данной сфере.
