Опыт Краснодарского края 

Начиная с 2002 года в Краснодарском крае активно совершенствуется система межбюджетных отношений. И это значительно повысило уровень организации бюджетного процесса в целом. Так, в целях создания дополнительных стимулов по развитию налоговой базы местных бюджетов в крае на долгосрочной основе закреплены единые нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований от отдельных федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ. Данные меры позволили увеличить доходы местных бюджетов в 2009 году на 3,7 млрд руб., что составляет 9,2 % от общего объема налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов (в том числе по бюджетам поселений — 395,9 млн руб., или 6 % от общего объема налоговых и неналоговых доходов поселений). В целом такой подход способствует созданию стимулов для проведения на местном уровне рациональной, ответственной налоговой и бюджетной политики. 

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности

Однако этот путь межбюджетного регулирования имеет определенные ограничения. Неравномерность размещения налоговой базы по территории края может привести к существенным различиям в бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Для недопущения этого мы используем дополнительный инструмент бюджетного регулирования — дотацию на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Распределение дотаций производится на основе единой методики, утвержденной Законом Краснодарского края «О межбюджетных отношениях в Краснодарском крае». В целях создания дополнительных стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты муниципальных образований и снижения уровня их дотационности часть дотаций из краевого фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) заменяется дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от налога на доходы физических лиц. Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) и сумм дотаций, подлежащих замещению дополнительным нормативом отчислений от налога на доходы физических лиц на 2010–2013 годы, показан на рисунке 5. 

Для реализации полномочия по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, закрепленного ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», для бюджетов муниципальных районов из краевого бюджета начиная с 2008 года предусматриваются субсидии на выравнивание обеспеченности муниципальных районов по реализации ими отдельных расходных обязательств. Объем субсидий в 2008–2013 годах указан на рисунке 6.

Субсидии

Также местным бюджетам из краевого бюджета предоставляются субсидии по следующим приоритетным направлениям софинансирования расходных обязательств муниципальных образований:

• долевое участие в реализации полномочий органами местного самоуправления по решению вопросов местного значения, софинансирование которых осуществляется за счет средств федерального бюджета и Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства;
• проведение мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, ликвидации их последствий;
• решение вопросов местного значения, в том числе реализация мероприятий в рамках долгосрочных целевых программ.

В целях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, в крае активно внедряется программно-целевой метод планирования бюджетных ассигнований. В связи с этим основная доля межбюджетных субсидий предоставляется местным бюджетам в рамках краевых целевых программ (см. рис. 7): «Газификация Краснодарского края», «Государственная поддержка муниципальных образований Краснодарского края по обеспечению подготовки документов территориального планирования», «Жилище» и т. д. Названные и ряд других программ напрямую связаны как с развитием приоритетных секторов экономики края, так и со стимулированием деятельности органов местного самоуправления при осуществлении конкретных полномочий.

Иные межбюджетные трансферты

Иные межбюджетные трансферты из краевого бюджета предоставляются по результатам оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях на поощрение победителей краевого конкурса на звание «Лучший орган территориального общественного самоуправления». Субвенции местным бюджетам предоставляются в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий РФ, Краснодарского края, переданных органам местного самоуправления в установленном порядке. Субвенции на реализацию переданных расходных обязательств перечисляются в местные бюджеты в полном объеме. Таким образом, в настоящее время в крае достигнут высокий уровень прозрачности и предсказуемости межбюджетных отношений. Применяемые инструменты межбюджетного регулирования позволяют обеспечить сбалансированность местных бюджетов. Бюджетное выравнивание производится на основе прозрачной, объективной и недестимулирующей наращивание налоговых и неналоговых доходов методики распределения дотаций. Это исключает субъективный подход при распределении трансфертов.

Опыт Республики Татарстан 

Межбюджетные отношения бюджета Республики Татарстан с местными бюджетами формируются в соответствии с Бюджетным кодексом Республики Татарстан, регламентирующим распределение по местным бюджетам всех видов дотаций, субвенций и субсидий. С 2006 года на постоянной основе утверждены нормативы зачисления доходов по уровням бюджетов и по типам муниципальных образований. В целях увеличения доходной базы местных бюджетов на местный уровень полностью передан единый сельскохозяйственный налог, 30 % от налога, взимаемого с применением упрощенной системы налогообложения, 50 % налога на игорный бизнес в годы его действия, а также налог, взимаемый в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения.

С учетом значительного количества в республике муниципальных образований (998) межбюджетные отношения строятся по вертикали: бюджет республики — муниципальные районы и городские округа — поселения (при небольшом количестве поселений может быть реализована схема взаимоотношений бюджета субъекта с бюджетами поселений напрямую). Несмотря на законодательную самостоятельность муниципальных образований в вопросах формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, на практике в республике осуществляется тесное взаимодействие с органами местного самоуправления по текущим и проблемным вопросам, возникающим в ходе осуществления бюджетного процесса на местах. Министерство финансов республики совместно с соответствующими федеральными и республиканскими органами исполнительной власти в постоянном режиме оказывает практическое содействие в решении вопросов местного значения: от подготовки нормативно-правовых актов муниципальных образований до исполнения местных бюджетов. Большая работа была проведена по уточнению, актуализации и идентификации налогооблагаемой базы по земельному налогу; по инвентаризации бюджетной сети; внедрению нормативных методов финансирования бюджетных учреждений; обеспечению своевременности финансирования расходов местных бюджетов. По всей республике внедрены передовые информационные технологии, республиканские и муниципальные учреждения работают в системе единых программных продуктов, что позволяет получать практически любые данные и принимать грамотные управленческие решения. В течение года проводится мониторинг исполнения местных бюджетов. С 2009 года в практику работы Министерства финансов региона вошли ежемесячные индивидуальные совещания с финансовыми органами районов, городов, на которых анализируется текущее и ожидаемое исполнение местных бюджетов.

Несмотря на значительные объемы поступлений собственных доходов в местные бюджеты, законодательно закрепленных доходов недостаточно для решения вопросов местного значения. Эта проблема решается через межбюджетное регулирование и предоставление дотаций и субсидий из бюджета республики. Формированию межбюджетных отношений с местными бюджетами предшествуют традиционные согласования с районами, городами прогнозных показателей, в ходе которых детально рассматриваются доходные возможности местных бюджетов и необходимые расходы на следующий финансовый год. Несмотря на дефицит республиканского бюджета, ежегодно местные бюджеты формируются бездефицитными. Межбюджетные трансферты из бюджета республики местным бюджетам предоставляются в следующих формах:

• дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;
• субсидии на софинансирование расходных обязательств муниципальных образований;
• субвенции на выполнение делегированных государственных полномочий;
• иные межбюджетные трансферты.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности

Размер дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, включая городские округа, определяется в расчете на одного жителя (городские округа включают полномочия и доходные источники, присущие и поселениям, и муниципальным районам, кроме того, Бюджетным кодексом РТ определены особенности для городских округов). Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 310-ФЗ внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ, предоставляющие право субъектам РФ рассчитывать размер дотации поселениям не только по численности населения, но и исходя из их бюджетной обеспеченности. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселений определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом конкретного поселения, исходя из налогового потенциала, и аналогичного показателя в среднем по всем поселениям. В Республике Татарстан используется право наделения муниципальных районов полномочиями органов государственной власти по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств бюджета республики. Принят соответствующий закон Республики Татарстан от 22 декабря 2005 г. № 132-ЗРТ о наделении районов данными полномочиями. Субвенции из бюджета региона включаются в районные фонды финансовой поддержки поселений. При этом каждое поселение соответствующего муниципального района получает такой же объем дотации, какой объем бюджет поселения получил бы напрямую из республиканского бюджета.

Уровень дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) определяется также с учетом налогового потенциала и индекса бюджетных расходов. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в их бюджеты от налога на доходы физических лиц. Перечень нормативов НДФЛ по уровням бюджетов утвержден Бюджетным кодексом РФ: в региональный бюджет — 70 %, в городские округа — 30 %, в муниципальные районы — 20 %, в поселения — 10 %. Кроме того, по Бюджетному кодексу РФ 10 % от общей суммы НДФЛ, поступающей в консолидированный бюджет субъекта, должны быть переданы местным бюджетам. В Республике Татарстан эти 10 % по дополнительным дифференцированным нормативам в разрезе районов заменяют дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Таким образом, НДФЛ в региональный бюджет зачисляется по нормативу 60 %, в городские округа — 30 %, в муниципальные районы — 20 %, в поселения — 10 % и еще 10 % — в муниципальные районы, городские округа по дифференцированным нормативам. Изменение дополнительных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов, в течение текущего финансового года не допускается. При этом средства, дополнительно полученные местным бюджетом по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх объема расчетной дотации, изъятию в региональный бюджет не подлежат. То есть у органов местного самоуправления муниципальных районов появляется реальный стимул по увеличению поступлений налога на доходы физических лиц. Распределение дотаций между муниципальными районами и заменяющие их дополнительные нормативы от НДФЛ утверждаются законом о бюджете на очередной финансовый год. На 2011 год объем дополнительных перечислений НДФЛ спрогнозирован в объеме 3,6 млрд руб.

Субсидии 

Наряду с предоставлением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, которые носят обязательный характер, местным бюджетам могут предоставляться субсидии на софинансирование расходных полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Например, на расходы бюджетов муниципальных районов по выравниванию бюджетной обеспеченности и предоставлению иных межбюджетных трансфертов бюджетам поселений; на организацию предоставления общедоступного и бесплатного общего образования по основным общеобразовательным программам, дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования; на осуществление денежной выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи за счет средств федерального бюджета; на обеспечение мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов и переселению граждан из аварийного жилищного фонда; на обеспечение жильем молодых семей и молодых специалистов, проживающих и работающих в сельской местности.

Субвенции

Субвенции местным бюджетам на выполнение отдельных государственных полномочий распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, которые утверждаются отдельным законом республики. При этом использование показателей, характеризующих собственные доходы местных бюджетов, не допускается. Субвенции предоставляются для реализации государственного стандарта общего образования, включая оплату труда работников этих учреждений, расходы на приобретение учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов и на хозяйственные нужды (за исключением коммунальных услуг) в расчете на одного обучающегося, на организацию предоставления общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях, на осуществление информационного обеспечения образовательных учреждений.

Иные межбюджетные трансферты

Иные межбюджетные трансферты предоставляются в том числе и за счет средств федерального бюджета. Это, в частности, трансферты местным бюджетам республики на обеспечение равного с Министерством внутренних дел РФ повышения денежного довольствия сотрудникам и заработной платы работникам подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств местных бюджетов, а также социальных выплат. Предусмотрены межбюджетные трансферты бюджетам муниципальных районов и городских округов на комплектование книжных фондов библиотек. В законе о бюджете Республики Татарстан на 2011 год общий объем межбюджетных трансфертов местным бюджетам в денежном выражении запланирован в объеме 18,2 млрд руб., в том числе:

• дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов, городских округов — 173 млн руб.,
• субсидии — 9,4 млрд руб.,
• субвенции — 8,6 млрд руб.,
• иные межбюджетные трансферты — 38 млн руб.

Взаимоотношения с местными бюджетами заключаются не только в предоставлении межбюджетных трансфертов из бюджета Республики Татарстан. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ ежегодно предус­матривается перечисление из местных бюджетов в бюджет республики межбюджетных субсидий — «отрицательных» трансфертов. Объем межбюджетных субсидий, подлежащих перечислению из местных бюджетов в бюджет субъекта РФ, утверждается законом о республиканском бюджете и решением о местном бюджете. Показатели по «отрицательным» трансфертам:

• в 2009 г. — 188,3 млн руб. (10 плательщиков);
• в 2010 г. — 21,6 млн руб. (10 плательщиков);
• в 2011 г. — 64,7 млн руб. (10 плательщиков).