Политика№1 Январь 2011 — 15 февраля 2011

«Чиновник не слуга, а поставщик услуг»

Версия для печати 2971 Материалы по теме
«Чиновник не слуга,  а поставщик услуг»

Аузан
Мы побеседовали с доктором экономических наук, президентом Института национального проекта «Общественный договор», заведующим кафедрой прикладной институциональной экономики МГУ им. М. В. Ломоносова Александром Александровичем АУЗАНОМ о модернизации, эффективности госаппарата и долгосрочном планировании.

— Александр Александрович, в последнее время вы по-разному отвечали на вопрос о том, есть ли у российской элиты реальное желание проводить модернизацию. Несколько дней назад стало известно о том, что вы включены в президентскую комиссию по модернизации. Как вы оцениваете ситуацию сейчас? 

— Мой прогноз состоял в том, что во время кризиса в элитных группах реального спроса на модернизацию не возникнет, однако он появится на выходе из кризиса. При этом некоторые перспективы выхода уже вырисовываются. Деятельность президентской комиссии создает некое предложение, а предложение тоже является фактором формирования спроса. Если нет предложения, то спрос формируется медленнее. Поэтому деятельность комиссии, хотя она в основном идет по пути проектных, а не институциональных подходов, — все же важный фактор предложения модернизации, который стимулирует спрос со стороны элит. 

— Вы как-то сказали, что немодернизированность государства — главное препятствие для модернизации. Получается, мы зря ждем от государства активных действий?

— Я как раз полагаю, что субъектом модернизации является не государство. Как институциональному экономисту мне вообще не очень понятно это слово. Что считать государством: правительство, региональные администрации, членов парламента, президента, суды? Термин скорее мешает пониманию ситуации, чем проясняет ее. С самого начала моя позиция и позиция моих коллег по группе экономистов «Сигма» состояла в том, что для модернизации нужны коалиции разных групп интересов. Модернизация проводится не «сверху» или «снизу», а взаимодействием общественных сил, у которых есть спрос на изменение правил, с представителями власти и политических кругов, готовыми двигаться навстречу этим группам и соответствующим переменам. 

Даже внутри президентской команды существует два подхода к модернизации: либо это дело государства, которое ждет помощи от тех или иных групп, либо это запрос граждан на изменения и на то, чтобы государство определенным образом изменило характер оказываемых им услуг. Я сторонник второй точки зрения. Поэтому мне кажется, что самый важный раздел президентского послания 2010 года связан со стандартами услуг, доступом граждан к государственным услугам и функциям. Это и есть постановка вопроса о снятии ограничений, факторов застоя, которые связаны с состоянием государства. 

— Почему же граждане не предъявляют этот самый спрос на изменение качества услуг? Казалось бы, предпринимателям нужен нормальный арбитражный суд, всему населению — качественные услуги монополий и прозрачность ценообразования в этой сфере. Список можно продолжать. 

— Как и на любом рынке, спрос может иметь разную форму. Есть ли у бизнеса спрос на экономическое правосудие? Конечно. Только, если мы говорим про большой бизнес, следует понимать, что он существует как в российском, так и в зарубежном юридическом пространстве. Когда возникает проблема, подлежащая рассмотрению в суде, то государственным институтом, который удовлетворяет потребность российского бизнеса в решении контрактных споров, становится британский или нидерландский суд. Я один из членов панели арбитров Этической комиссии при РСПП, действующей в рамках совместной комиссии РСПП, «Деловой России» и «Опоры России». Там дела именно поэтому рассматриваются практически непрерывно: придя в тот же британский суд, заявитель должен пояснить, были ли попытки досудебного урегулирования спора и обращения в деловое сообщество. Все эти факты не на виду, но они говорят о том, что потребность в суде удовлетворяется. Другое дело малый бизнес. Он не поедет судиться в Германию, более того, для него обременительна поездка из Норильска в Красноярск в Арбитражный суд. Когда судебная система устроена таким образом, что в ней высоки входные барьеры и риски неправосудного решения, то спрос на суд не предъявляется так прямо, но он есть. В одних случаях, как мы видим, используются институты других стран или институты третейского правосудия, а когда это невозможно, приходится искать какого-то другого судью, которым может оказаться в том числе криминальный или традиционный авторитет. Россия очень разнообразная страна, и в разных ее частях все это устроено по-разному. 

Теперь что касается населения и монопольных услуг. Как ни парадоксально, но даже во властных услугах никакой реальной монопольности нет. Еще в 2005 году Институт национального проекта «Общественный договор» проводил исследование в Пермском крае (тогда еще области), которое было посвящено тому, как самые разнообразные проблемы можно решить на практике. Например, получить строительную лицензию, ликвидировать фирму или пройти медико-социальную экспертизу. Ни в одном из случаев проблема не решалась исключительно одним способом, хотя все это — властные услуги. Скажем, ликвидировать фирму можно, хотя и очень сложно, юридически предписанным способом, а можно сделать проще: как это называют, «продать таджикам», иначе говоря, нерезидентам. Так что если мы считаем, что потребитель не предъявляет спроса на демонополизацию, на прозрачность и прочее, скорее всего он просто пользуется другими вариантами. Это не очень хорошо для экономики страны, но реальный выбор у потребителя всегда есть. 

— В том числе и при обходе административных барьеров...

— Или при «растаможке», которую можно проводить по-белому, по-серому или по-черному. Разница лишь в соотношении рисков, выплат, возможных последствий. В этом смысле конкуренция услуг, конкуренция за потребителя идет всегда, проблема в том, что формы, в которых она существует, не способствуют развитию нашей страны.

— Предлагаю вернуться к вопросу о государстве, если понимать его в максимально узком смысле слова, то есть как госаппарат. Каким образом он может быть модернизирован и поможет ли этому принятая в мае 2010 года программа по повышению эффективности бюджетных расходов?

— Есть правительственный подход к тому, как улучшать госаппарат. Предлагается хорошо регламентировать, что и где должно происходить и куда двигаться, пронормировать как следует и затем стимулировать в соответствии с достижением определенных показателей. Этот подход довольно последовательно проводился в административной реформе в последние несколько лет. Мне он не кажется особенно эффективным. В первую очередь потому что реальную деятельность всегда очень сложно привязать к формальным показателям. Часть показателей не зависит от того или иного ведомства или должностного лица, а часть, наоборот, легко манипулируема. Другой взгляд — народный: чиновников развелось чересчур много, нужно их сократить. Не могу согласиться и с этим. Количество занятых в аппарате само по себе отнюдь не является признаком того, что мы идем неправильным путем. Если вы хотите получать много публичных благ, общественных услуг — и при этом производить их с помощью государства, — то вам понадобится много чиновников. Скажем, в скандинавских странах требуется много чиновников, в США в нынешней модели социального контракта — относительно мало. Но вопрос не в этом: никому не нужны сами чиновники. Людям нужны наборы тех или иных услуг и функций. Поэтому, мне кажется, начинать надо с того, что во многих странах Европы называлось национальными хартиями потребителей. Мы должны понять, что именно мы хотим получить от государства. Определив, какой набор услуг нам необходим, можно начинать говорить о производительности их поставщика. Некоторые услуги, которые сейчас предоставляет государство, могут производиться и вне его. В последнем президентском послании прозвучала вполне справедливая идея: кто сказал, что социальные функции должны обязательно исполнять бюджетные и иные государственные учреждения? Некоммерческие организации тоже могут это делать, причем иногда, как показывает анализ сравнительных преимуществ, лучше и дешевле. И это касается очень многих вещей. Скажу крамольную вещь: нет ни одной функции государственного аппарата, которую нельзя было бы исполнить помимо него. Давайте смотреть на это именно с такой точки зрения, и тогда мы сможем оптимизировать саму функцию.

— Как это можно сделать практически?

— Первое, что я часто предлагаю сделать, — изменить кое-что в налоговом администрировании, а именно отдать людям на руки их 13 процентов подоходного налога. Пусть они каждый месяц перечисляют эти деньги государству. Утверждаю, что у граждан сработает «рефлекс коммунального платежа», когда человека интересует, почему не было горячей воды. Так и здесь: люди начнут задавать вопросы. Почему дороги не строят? Почему школы в таком состоянии? Кстати, в нескольких регионах такой эксперимент идет, хотя он и связан с местным самоуправлением и так называемым самообложением граждан. Например, подобный опыт есть у Кировской области, где на каждый рубль, собранный в бюджеты местного самоуправления за счет самообложения, областной бюджет доплачивал 30 копеек. По словам Никиты Белых, через месяц после введения этой системы главы двух муниципальных образований написали заявления об отставке: местные жители не давали им прохода, требуя ответа: куда пошли их двести рублей? С моей точки зрения, это позитивный эффект. 

— Вы как-то сказали о необходимости «десакрализации» государства, имея в виду, что государство следует воспринимать как инструмент, а не как ценность (что характерно для россиян). Считаете ли вы, что роль государства должна быть более ограниченной? 

— Хочу еще раз подчеркнуть, что я не являюсь сторонником «маленького» государства. Я воспринимаю его в первую очередь как поставщика услуг. Если мне нужны эти услуги, то нужно и государство в соответствующем количестве, а если они мне не нужны, то не нужно и государство. Кстати, безгосударственная жизнь, как это ни странно, возможна. Она практически реализована в современных сферах жизни — возьмите хотя бы Интернет, где нет ни государственного, ни межгосударственного регулирования. Однако саморегулирование там есть, причем оно довольно сложное. Важно осознанное отношение к этому, потому я и говорю о десакрализации. 

Допускаю, что спрос на производство государством общественных благ в России является традиционно высоким. Если мы хотим, как показывают опросы, бесплатного здравоохранения и бесплатного образования, то мы автоматически выступаем за серьезные налогово-бюджетные перераспределения средств. Однако настаиваю на том, что спрос на икону и моление на нее — это две разные операции. Нельзя добиться никакой рационализации деятельности госаппарата и административного хозяйства, если рассматривать ее как «служение» государства народу. Нет, это деятельность по предоставлению важных и нужных сервисов, которые, как стоит помнить, могут оказываться иными способами. Поэтому честно выскажу несогласие с одной формулировкой послания президента, когда он говорит, что чиновники — слуги народа. Задача чиновников — не быть слугами, а производить нужные услуги и общественные блага. Чиновник — производитель, и от него надо требовать производительности. 

— Вы неоднократно говорили о том, что за последние годы горизонт планирования жизни как населением, так и властью сильно сузился. С чем это связано? Что, на ваш взгляд, могло бы способствовать развитию более долгосрочного взгляда?

— Считаю, что это едва ли не самый важный вопрос. Как член президентской комиссии по модернизации я прежде всего хочу добиться продления этого самого горизонта планирования в стране. Причем, заметьте, я не предлагаю написать план «Россия-2050». План, возможно, и будет полезен, но тут может сработать принцип Ходжи Насреддина, когда готовящие его чиновники и эксперты будут думать: за это время кто-нибудь помрет — или эмир, или ишак, или я. В этом смысле носителями «долгого взгляда» должны быть люди, а не документы. Долгосрочные государственные планы обретут смысл только в этом случае. Мы можем расходиться во взглядах с другими членами комиссии или идеологами модернизации по поводу того, какими конкретными методами она должна проводиться. Но в мире нет ни одного примера модернизации без «долгого взгляда». И с этим, кажется, мои оппоненты соглашаются. Даже авторитарная модернизация может быть успешной, только если у групп, которые ей управляют, есть долгосрочные интересы — хотя бы десятилетние. 

На длину взгляда могут влиять две вещи: институты и ценности. Влияние институтов на появление «длинного взгляда» можно проиллюстрировать таким примером: если УЗИ показывает, что родится мальчик, в семье сразу начинают думать на 18 лет вперед. Потому что уверены: институт негуманизированной армии с обязательным призывом устойчив. Значит, устойчивость даже плохих институтов порождает долгосрочный взгляд. Второй момент — ценности. Есть ценности личные, но это вопрос не для экономиста. Однако существуют и ценности, которые поддерживает сообщество, и это не что иное, как неформальные институты. Меня все больше интересует, как неформальные институты могли бы поддержать устойчивость институтов формальных: это способствовало бы появлению большего числа людей с «длинным взглядом». Кстати, почему этот «длинный взгляд» размывался? Именно потому, что все это время слабели институты и ценности.

— Была затронута тема авторитарной модернизации. Насколько можно судить, позиции того взгляда, что этот процесс должен опираться на традиционный авторитет государства, сильны даже в академическом сообществе. К тому же проектный подход (возможно, по старой памяти) вызывает у населения больше энтузиазма. 

— В действительности я не против проектного подхода. Но для того чтобы проекты реализовывались, нужен субъект, который будет их осуществлять, и субъекты, которые предъявят на них спрос. Иначе получается, что проекты вколачиваются в страну с криком и насилием, при этом разваливается либо страна, либо проект. Нужны люди, которые имеют свои интересы в реализации целей, скажем, десятилетнего плана. А не в том, чтобы распилить бюджет в текущем квартале. Прямое следствие коротких интересов заключается в том, что вы начинаете решать рациональную задачу на год вперед, а при таком горизонте планирования самое разумное — вынуть из бюджета все, что вынимается, и отбежать в сторону. Если горизонт пятилетний, то уже возникает вопрос: стоит ли пилить бюджет? А при десятилетнем и вопроса такого нет: пилить бюджет нельзя. 

Теперь что касается авторитарных модернизаций. Бывают ли они успешными? В современной истории есть три или четыре таких случая, причем впоследствии эти процессы переходили в неавторитарные формы. Так было на Тайване, в Южной Корее. КНР приводить в пример не следует: это модернизация другого уровня. Он находится сейчас в фазе, которую СССР прошел на пути от НЭПа к индустриализации, только считайте, что в Китае победили сторонники не коллективизации, а «ситцевой индустриализации» и сохранения частного хозяйства. Вообще, масса авторитарных режимов безуспешно пыталась провести модернизацию. Если в виде исключения авторитарные модернизации и происходят, то, во-первых, при наличии доминирующих групп с «длинным взглядом». Они были и на Тайване, и в Сингапуре. Считаю, что у нас таких групп нет: все они сугубо утилитарные. Во-вторых, вы можете не иметь демократии, но должны иметь обратную связь. Ли Куан Ю реализовывал ее очень просто. Гуляя по улицам трехмиллионного Сингапура, он обращал внимание на то, как одеты жены чиновников среднего звена, и понимал, что пора разобраться с коррупцией. Очевидно, что в большой и разнообразной России такие методы не работают. Поэтому давайте не будем говорить про традиционные ценности, а порассуждаем и поймем, что у нас нет предпосылок для авторитарной модернизации. Впрочем, и для неавторитарной тоже. По сути мы находимся на этапе создания таких предпосылок. Поэтому я вижу свою задачу в том, чтобы понять, как от попыток проталкивания проектов, которые последний год предпринимает президентская комиссия, перейти к изменению институтов и улучшению качества государства. На мой взгляд, это возможно. 


Поделиться
Открыта редакционная
подписка на 2023 год
Подпишись выгодно
Первая полоса