Людмила Ивановна ПРОНИНА, доктор экономических наук, государственный советник РФ 2 класса
Проблема 1: Кадры
Ряд органов местного самоуправления отмечает, что для эффективного применения процедур размещения муниципального заказа у них отсутствует достаточное количество квалифицированных кадров.
В соответствии с нормами ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ) заказчик, уполномоченный орган должен включать в состав комиссии по размещению заказов преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд. При этом в состав комиссии должно входить не менее чем одно такое лицо.
Полагаем, что Правительству РФ и органам государственной власти субъектов РФ необходимо оказать органам местного самоуправления организационную, методическую и финансовую помощь в профессиональной переподготовке или повышении квалификации соответствующих специалистов, в том числе за счет средств федерального и региональных бюджетов.
Проблема 2: Квалификационные требования
В настоящее время в законодательстве отсутствуют квалификационные требования к участникам размещения заказа при помощи торгов. Это приводит к участию в торгах на выполнение технически сложных работ участников, не имеющих ни опыта, ни квалифицированных кадров, ни соответствующей материально-технической базы.
В связи с этим предлагается выделить группы работ, услуг, по которым возможно введение вышеуказанных квалификационных требований или предварительного квалификационного отбора участников. Очевидна необходимость использования квалификационного отбора участников торгов при проведении закупок технически сложной и уникальной продукции, для ведения сложных проектов. Полагаем, что реализация данного предложения может привести к повышению качества процедур размещения заказов.
Проблема 3: Дополнительные требования
Нормы ч. 2.1 ст. 11 Закона № 94-ФЗ предусматривают возможность установления заказчиком, уполномоченным органом дополнительного требования к участникам размещения заказа только в случае, если при размещении заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства путем проведения аукциона начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) составляет 50 млн руб. и более.
Содержанием такого требования является выполнение участниками размещения заказа за последние пять лет работ, относящихся к той же группе, подгруппе или одной из нескольких групп, подгрупп работ, на выполнение которых размещается заказ, стоимость которых составляет не менее чем 20 % начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), на право заключить который проводится аукцион. Органы местного самоуправления предлагают предоставить муниципальным заказчикам возможность устанавливать указанное требование независимо от размера начальной (максимальной) цены контракта (цена лота).
Однако в случае внесения предлагаемых изменений заказчик получает возможность устанавливать дополнительные требования к участникам аукциона, в том числе для заказов, имеющих незначительную стоимость. При этом участники такого аукциона, имеющие опыт выполнения аналогичных работ в течение последних пяти лет, получат значительные преференции по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, что может привести к ограничению конкуренции и усложнит процедуру проведения торгов.
Кроме того, Закон № 94-ФЗ в целях защиты интересов государственных и муниципальных заказчиков от рисков, связанных с действиями недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при заключении и исполнении государственных и муниципальных контрактов, предусмотрел ряд защитных механизмов, в том числе установление в документации об аукционе требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, их безопасности и функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара. В связи с этим полагаем, что внесение предлагаемых изменений не может быть поддержано.
В то же время возможно, что в отношении небольших городских и сельских поселений, имеющих незначительную материально-техническую и финансовую базу, начальная цена действительно завышена. Не во всех случаях в таких муниципальных образованиях у заказчиков имеются необходимые организационно-технические и кадровые ресурсы для правильного включения в документацию об аукционе всех требований, учитывающих их потребности по строительству, реконструкции, капитальному ремонту тех или иных объектов капитального строительства. В связи с этим целесообразно рассмотреть вопрос о снижении размера начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), при которой муниципальным заказчикам можно будет устанавливать требование к участникам аукциона о наличии у них опыта выполнения аналогичных работ.
В этих же целях органы местного самоуправления предлагают установить «порог» начальной цены контракта (например, от 10 млн руб.) на выполнение работ для муниципальных нужд. Сейчас, согласно ст. 8 Закона № 94-ФЗ, определение начальной (максимальной) цены государственного или муниципального контракта осуществляется заказчиком, уполномоченным органом.
Начальная (максимальная) цена контракта по общему правилу обязательно указывается в документах, сопровождающих размещение заказа, в том числе в извещении о проведении открытого конкурса, открытого аукциона, открытого аукциона в электронной форме, о проведении запроса котировок и других документах. Обоснованное определение этой цены имеет существенное значение в процедуре размещения заказа. Вместе с тем порядок определения начальной (максимальной) цены государственного и муниципального контракта государственным или муниципальным заказчиком законодательством не регламентирован. В связи с этим представляется весьма актуальной разработка Минэкономразвития России соответствующей методики или рекомендаций.
Проблема 4: Недобросовестные поставщики
Включение организаций в реестр недобросовестных поставщиков (ст. 19 Закона № 94-ФЗ) исключительно по решению суда приводит к тому, что государственные и муниципальные заказчики ввиду длительности судебной процедуры и приближающегося окончания финансового года не обращаются в суды и вынуждены расторгать контракты, обязательства по которым не выполняются, по взаимному соглашению сторон. В результате недобросовестные поставщики продолжают участвовать в последующих торгах.
Поэтому вполне обоснованно предлагается упростить данную процедуру, передав полномочия по принятию решения о расторжении контракта в случае его невыполнения подрядчиком контролирующим органам местного самоуправления или субъекта РФ. Однако следует учитывать, что установление возможности расторжения контракта по инициативе заказчика в одностороннем порядке и включение поставщиков в реестр недобросовестных поставщиков без решения суда может негативно повлиять на стабильность договорных отношений в этой сфере, а в ряде случаев приводить к их необоснованному прекращению в одностороннем порядке. При этом поставщикам (исполнителям, подрядчикам) государственного и муниципального заказа не предполагается предоставить аналогичного права на расторжение контрактов, что поставит их в неравные условия по сравнению с заказчиками.
Все это может снизить стимулы для участия хозяйствующих субъектов в размещении заказов, а также привести к увеличению количества споров о правомерности расторжения контрактов. Поэтому вопрос о внесении предлагаемых изменений требует дополнительной проработки. Кроме того, необходимо отметить, что в ГК РФ (ч. 2 ст. 520, ч. 2 ст. 525, ч. 2 ст. 533) уже предусматриваются внесудебные механизмы защиты интересов каждой из сторон контракта в случае нарушения другой стороной своих обязательств.
В целях соблюдения баланса интересов заказчика и исполнителя заказа при одновременном сокращении административных издержек возможно более широкое использование при расторжении контрактов по соглашению сторон механизмов третейских судов, создаваемых, например, при территориальных подразделениях федеральных органов государственной власти, торговых палатах и т. д. Одновременно можно проработать вопрос о внесении изменений в нормы ч. 8 ст. 9 Закона № 94-ФЗ, предусматривающие право одностороннего отказа от исполнения контракта в случае нарушения одной из сторон его существенных условий, если возможность и случаи такого отказа будут предусмотрены по соглашению сторон в данном контракте.
Вместе с тем следует сохранить требование ч. 2 ст. 19, предусматривающее возможность включения в реестр недобросовестных поставщиков сведений о поставщиках (исполнителях, подрядчиках) исключительно по решению суда. Наличие данного требования позволяет избежать субъективных подходов и многочисленных споров между сторонами контракта относительно правомерности включения указанных поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в реестр.
Проблема 5: Механизмы обеспечительных мер
Отсутствие регламента применения механизмов обеспечительных мер, заявленных в Законе № 94-ФЗ (ч. 4 ст. 22 и ст. 25), приводит к тому, что в заявку не разрешается включать типовые формы обеспечительных документов.
В результате любой документ, представляемый победителем при заключении контракта, заказчик не имеет права оспорить, а принимает на условиях победителя, что может привести к невозможности применения мер обеспечения исполнения контракта. В такой трактовке закона данная процедура ввиду отсутствия механизма ее использования на практике должна будет разрешаться только в судебном порядке.
На этом основании предлагается издать нормативно-правовой акт о порядке применения обеспечительных мер с включением в него форм типовых документов. Вместе с тем полагаем, что данное предложение требует дополнительной проработки, так как его реализация может привести к излишней регламентированности процедур размещения заказов.
Проблема 6: Наказания по формальным основаниям
Применение административного наказания к муниципальным заказчикам, уполномоченному органу, членам комиссии (ст. 27 и 28 Закона № 94-ФЗ) по формальным основаниям в части жестких ограничений по срокам, требований к оформлению документов, приводит к тому, что при размещении заказов все действия комиссии сводятся исключительно к формальным решениям, что не приводит к выявлению лучшего поставщика, исполнителя, подрядчика.
Риск наложения штрафа не способствует принятию разумных решений при размещении заказов. Физические лица отказываются от участия в комиссиях по размещению заказов. В связи с этим предлагается пересмотреть нормы законодательства в части снижения «порога» наказания заказчиков, уполномоченного органа, членов комиссии или установить дополнительные выплаты для таких лиц по результатам экономии средств при размещении заказов. Данное предложение, по нашему мнению, также требует дополнительной проработки.
Проблема 7: Запрет на снижение цены при проведении аукционов
Отсутствие запрета на снижение цены при проведении аукционов (ст. 32 Закона № 94-ФЗ) приводит к заключению контрактов по демпинговым ценам и, как следствие, к срыву выполнения таких контрактов и проведению повторных процедур размещения заказов.
На этом основании предлагается установить максимальный «порог» снижения начальной (максимальной) цены контракта при проведении аукциона и в случае понижения цены относительно данного «порога» предусмотреть возможность признания такого аукциона несостоявшимся.
Полагаем, что данное предложение не соответствует сути аукциона, как одного из способов размещения заказов, и не будет способствовать повышению его эффективности и развитию добросовестной конкуренции.
Проблема 8: Единый классификатор
Значительные трудности возникают у государственного и муниципального заказчика в связи с отсутствием единого подхода к классификации товаров, работ, услуг.
В настоящее время используется два варианта классификаторов, разработанных различными органами государственной власти: Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 004-93, подготовленный Минэкономразвития России, а также Общероссийский классификатор продукции ОК 005-93, подготовленный Комитетом РФ по стандартизации, метрологии и сертификации. Однако этого недостаточно для качественного размещения заказов. Необходимо разработать и законодательно установить единый классификатор, применяемый в сфере государственного и муниципального заказа.
Проблема 9: Защита от недобросовестных участников торгов
Законом № 94-ФЗ (ст. 57–61) не предусмотрен механизм защиты размещения заказов от недобросовестных участников торгов.
Существует практика обращений в органы, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов, участников торгов, которые не стали победителями торгов при размещении заказов (или заявки которых были отклонены по различным причинам), с жалобами на неправомерные действия конкурсной, аукционной, котировочной комиссий. После рассмотрения такие жалобы зачастую признаются необоснованными. Но сроки исполнения заказа (а иногда они крайне ограниченны) оказываются сорванными и, если финансовый год подходит к концу, остаются неиспользованными средства, предусмотренные в бюджете на эти цели, со всеми вытекающими последствиями.
Для таких случаев необходимо предусмотреть административную ответственность заявителя (недобросовестного участника торгов) за подачу необоснованной жалобы, повлекшей приостановление процедуры и нарушение сроков поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг. Она может быть установлена, например, в размере до 100 % начальной (максимальной) цены контракта. Одновременно потребуется разработать механизм перечисления этих средств в бюджет субъекта РФ или бюджет муниципалитета.
