Инвестиционная привлекательность муниципалитета в значительной мере определяется стоимостью муниципальной недвижимости, а социально-экономическое развитие муниципального образования по сути есть не что иное, как приращение цены этой самой недвижимости. От того, как муниципальная власть управляет недвижимостью, зависят социальный климат в населенном пункте и благосостояние его жителей. В свою очередь эффективность управления городской недвижимостью зависит от политики государства в данной сфере. Однако, несмотря на проводимую многоплановую работу, многие аспекты этих отношений до настоящего времени должным образом не отрегулированы. Как признал президент России Д. А. Медведев: «В России в течение практически всего ХХ века не было нормального института собственности. И наша задача создать его, дать ему полноценное регулирование и защиту».
Что сделано
В течение ряда лет АСДГ ставила перед федеральными органами государственной власти комплекс вопросов и выдвигала ряд предложений по совершенствованию земельно-имущественных отношений. На принятие всех предложений рассчитывать не приходилось, тем не менее определенные подвижки за последнее время есть. Так, например, срок завершения приватизации непрофильного муниципального имущества отодвинут до 1 января 2012 года. Отменена явно несправедливая норма продажи муниципальных нежилых помещений на аукционе, при которой фактический добросовестный арендатор помещения имел равные права с другими претендентами. Установлен порядок преимущественного права на приватизацию нежилых помещений и другого муниципального имущества субъектами малого и среднего предпринимательства — арендаторами этого имущества. Сняты проблемы необоснованных придирок к термину «надлежащим образом», который использовался как обязательное условие при внесении арендной платы претендентами на выкуп муниципальных нежилых помещений. Срок аренды муниципального помещения субъектом малого бизнеса для получения права на льготную приватизацию сокращен с трех до двух лет. Снята (после вмешательства Конституционного суда РФ) проблема принудительного изъятия субъектами РФ высокодоходного муниципального имущества в свою собственность и принудительного «навязывания» органам местного самоуправления ненужного регионам имущества, требующего расходов на содержание.
Процесс совершенствования сферы земельно-имущественных отношений активно продолжался и в минувшем году. К примеру, ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) дополнена пунктом 23, в соответствии с которым в собственности у муниципалитета теперь может находиться и имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям. Кроме того, из данной статьи исключена часть 6, согласно которой особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливались только федеральным законом. Тем самым расширены возможности органов МСУ для регулирования этих вопросов. Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» уточнен порядок распоряжения муниципальным имуществом, переданным в оперативное управление казенным, бюджетным и автономным учреждениям. Однако, несмотря на все принятые изменения, которые активно продвигала и АСДГ, остается еще много нерешенных вопросов.
Что предстоит сделать
Вопрос первый
До настоящего времени государство не разграничило собственность на землю между уровнями публичной власти. Основная часть городских земель относится к землям, государственная собственность на которые не разграничена. Федеральным законодательством никаких сроков этого разграничения не установлено. И хотя органы местного самоуправления получили право временного распоряжения указанными землями, тем не менее такая ситуация не может быть признана нормальной. То же самое относится к завершению работ по кадастровой оценке земли и реальной рыночной оценке объектов недвижимости, без чего невозможно вводить единый налог на недвижимость.
Вопрос второй
Следует признать ошибкой нормы ст. 2 Федерального закона от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ, Федеральный закон „О введении в действие Земельного кодекса РФ“, Федеральный закон „О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним“ и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ» о возможности передачи региональным органам власти права распоряжения землями в городах — административных центрах субъектов РФ. Практика применения данного закона в субъектах РФ, которые воспользовались этой возможностью, показала, что никаких позитивных результатов данная норма не дала и лишь усложнила всю работу по выделению земельных участков для жилищного и иного строительства. Вполне было бы достаточно положения, согласно которому органы местного самоуправления столичных городов по заявкам органов государственной власти резервировали бы земельные участки для их нужд.
Вопрос третий
Остается неурегулированным порядок перераспределения имущества между уровнями публичной власти в случае недостижения договоренностей между ними о передаче или принятии в собственность отдельных объектов. Не определены порядок и условия передачи в собственность муниципального образования непригодного для эксплуатации имущества или имущества, требующего капитального ремонта, в том числе порядок возмещения местным бюджетам дополнительных расходов, возникающих в связи с принятием указанного имущества в муниципальную собственность.
Вопрос четвертый
Сложным остается и порядок разграничения имущества между уровнями публичной власти, в том числе имущества, принадлежащего муниципальным образованиям непосредственно в силу закона. На сегодня передача такого имущества невозможна без осуществления его инвентаризации, оценки, оформления на него технических паспортов и другой технической документации, кадастровых планов земельных участков, проведения его государственной регистрации, притом что средства на выполнение этих работ в местных бюджетах отсутствуют.
Для совершенствования земельно-имущественных отношений АСДГ рекомендует федеральным органам государственной власти:
- ускорить разграничение государственной собственности на землю. В рамках этого разграничения отнести к собственности поселений и городских округов все земельные участки в границах населенных пунктов, свободные от прав третьих лиц;
- восстановить право органов местного самоуправления городов — административных центров субъектов РФ на распоряжение городскими землями при обязательном учете и соблюдении интересов органов государственной власти регионов по предоставлению необходимых для их деятельности земельных участков;
- отменить действующие нормативные акты об освобождении от уплаты земельного налога, поступающего в местные бюджеты, крупных объектов федерального значения (обороны, железнодорожного транспорта, энергетики и др.) с компенсацией потерь владельцам этих объектов из федерального бюджета (вроде бы поддержка этого пункта на федеральном уровне имеется, но реальных сдвигов пока нет);
- исключить из ст. 50 Закона № 131-ФЗ части 2, 3 и 4, которые содержат исчерпывающие (закрытые) перечни состава муниципального имущества поселений, муниципальных районов и городских округов. Предметом законодательного регулирования, по нашему мнению, должно быть только ограничение на осуществление органами местного самоуправления отдельных видов хозяйственной деятельности, но не на состав муниципального имущества. Вполне достаточно части 5 этой статьи, согласно которой в случае возникновения у муниципальных образований непрофильного имущества, такое имущество подлежит перепрофилированию либо отчуждению;
- принять законодательные меры по ускорению инвентаризации, рыночной оценке и постановке на налоговый учет недвижимого имущества физических лиц, включая самовольно занятые земельные участки и объекты, длительное время фиктивно числящиеся в незавершенном строительстве;
- урегулировать порядок и условия безвозмездного перераспределения имущества между уровнями публичной власти и между муниципальными образованиями разного типа, а также имущества, непригодного для эксплуатации, или имущества, требующего капитального ремонта. Определить порядок возмещения местным бюджетам дополнительных расходов, возникающих в связи с принятием указанного имущества в муниципальную собственность;
- расширить перечень оснований для принудительного изъятия земельных участков для муниципальных нужд, в частности, включить в него строительство муниципальных объектов социального назначения.
Задачи для муниципалитетов
Серьезные задачи стоят и перед самими муниципалитетами. Одна из таких задач — внедрение электронного документооборота в процесс предоставления муниципальных услуг в сфере земельно-имущественных отношений. На сегодняшний день данные вопросы регулируются постановлением Правительства РФ от 3 октября 2009 г. № 796 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг» и Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Кроме того, Минрегион России подготовил проект перечня муниципальных услуг (функций) для размещения в сводном реестре государственных и муниципальных услуг (функций). Из 65 позиций этого перечня девять позиций относится к земельно-имущественным отношениям. Это предоставление земельных участков в собственность, безвозмездное пользование и аренду; приобретение земельных участков для создания фермерских хозяйств; предоставление информации о земельных участках и объектах недвижимости; осуществление земельного контроля; выдача градостроительных планов земельных участков; присвоение адресов объектов недвижимости; владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом; представление сведений о ранее приватизированном имуществе; контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом. Внедрение электронного документооборота в значительной мере облегчило бы предоставление муниципальных услуг. Однако данный процесс сопряжен с большими трудностями. Необходимо подготовить не только программно-техническую основу (на все это требуются огромные средства), но и обучить работников муниципалитетов работать в новом формате. И самое главное — подготовить к новшествам население, обращающееся за получением услуг в органы местного самоуправления.
Наиболее сложная задача органов местного самоуправления в сфере земельно-имущественных отношений — повышение имущественных доходов местных бюджетов. Сегодня эти доходы (земельный налог, арендная плата за землю и за муниципальное имущество, налог на имущество физических лиц, доходы от приватизации) занимают по величине второе место после налога на доходы физических лиц. В условиях экономического и финансового кризиса, когда сократилась численность занятого населения и соответственно снизились поступления от НДФЛ, роль имущественных доходов местных бюджетов возрастает. Проведенный в АСДГ анализ бюджетов за 2009 год выявил значительный разброс в доле имущественных доходов в городах Сибири и Дальнего Востока. В ряде городов эти доходы составляют свыше 30 % собственных налоговых и неналоговых доходов бюджетов: Абакан — 30,9 %, Новосибирск — 32,4 %, Омск — 34,5 %, Мирный — 36,5 %, Комсомольск-на-Амуре — 40,2 %. С другой стороны, в ряде городов эта доля составляет менее 20 %: Барнаул — 18,9 %, Хабаровск — 17,9 %, Нижневартовск — 16,5 %, Славгород — 15,8 %, Южно-Сахалинск — 14,4 %, Артем — 13,0 %. Благовещенск — 12,5 %, Сургут — 12,3 %, Горно-Алтайск — 10,7 %. Особенно мала эта доля в северных городах (Магадан, Норильск и др.), где земля не имеет высокой ценности. В целом отмечено, что доходы от использования муниципального имущества относительно стабильны (в сравнении с прошлыми годами), хотя определенное снижение есть. Это связано с продолжающимся процессом приватизации муниципальных нежилых помещений и другого имущества. Так, рост доходов от использования имущества более чем на 10 % отмечен всего в семи муниципальных образованиях, снижение более чем на 20 % — в 15 муниципальных образованиях.
Один из важных источников увеличения имущественных доходов — приватизация непрофильного имущества. В своем последнем послании Федеральному собранию РФ, президент России обратил внимание на то, что у органов публичной власти должно быть только имущество, предназначенное для исполнения их полномочий. У них не должно быть «заводов, газет, пароходов», — вспомнил известное стихотворение президент. Заводов и пароходов у муниципалитетов нет, а наличие в муниципальной собственности газет и других средств массовой информации, необходимых для официального опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации, закреплено той же статьей 50 Закона № 131-ФЗ. Тем не менее процесс приватизации муниципального имущества продолжается, включая земельные участки, имущественные комплексы муниципальных предприятий, нежилые помещения и иное имущество. Это естественный процесс. Важно только, чтобы он осуществлялся планомерно, исходя из целесообразности и без нажима со стороны.
Органам местного самоуправления следует развивать партнерские отношения с владельцами недвижимости и инвесторами. Необходимо создавать благоприятные условия, в том числе информационные, побуждающие людей приобретать и обустраивать городскую недвижимость. Одним из результатов этих мер должна быть передача для жилищного строительства сформированных и инфраструктурно подготовленных земельных участков в собственность или в аренду инвесторам без предварительного согласования места размещения объекта.
Одна из серьезных задач земельной и градостроительной политики городов — уменьшение доли городской земли, занятой под неэффективными и экологически вредными промышленными объектами, расположенными в центральных частях городов, и использование высвобождающихся земельных участков под жилищное и социальное строительство. Экономический эффект от таких мероприятий может быть весьма высоким. В ряде городов имеется практический опыт закрытия подобных объектов, несмотря на сложности работы с собственниками.
Необходимо отметить также проблему эффективной организации управления земельно-имущественными отношениями в самих органах местного самоуправления. Здесь в разных городах внедряются различные модели. Наиболее распространена модель, при которой в администрации города создается единый комитет (департамент) недвижимости, объединяющий земельный комитет и комитет по управлению муниципальным имуществом (КУМИ). Такая модель наиболее приспособлена к введению в действие в будущем единого налога на недвижимость. Ее недостаток — оторванность земельного органа от органа архитектуры и градостроительства. Другая модель — создание единого органа по вопросам градостроительства и земельных отношений, а КУМИ при этом существует отдельно. Есть и модель с тремя самостоятельными органами. Наличие разных моделей обусловлено двойственной природой земли, которая является, с одной стороны, физическим объектом, подосновой для принятия градостроительных решений, а с другой стороны — объектом купли-продажи, что является функцией КУМИ. Для выбора оптимальной модели требуется накопить опыт. Одним словом, трудностей в управлении земельными ресурсами и недвижимым имуществом в городах множество. Их преодоление требует согласованных действий органов государственной власти и местного самоуправления.
