Министерство финансов РФ и Министерство финансов и налоговой политики Новосибирской области провели двухдневное межрегиональное совещание под руководством губернатора Новосибирской области Василия Алексеевича Юрченко. Заседание было посвящено актуальным вопросам формирования и особенностям исполнения бюджетов в 2011–2013 годах. В мероприятии приняли участие руководители финансовых служб органов исполнительной власти целого ряда регионов от Урала до Восточной Сибири.
Бюджеты на трехлетку: рыба или удочка?
![Силуанов Силуанов](/upload/iblock/4f0/vmhnaifg.jpg)
Довольно подробно Силуанов остановился на теме создания фонда для поощрения регионов, добивающихся результатов в приросте собственных налоговых доходов, промышленного производства и инвестиций (фонд экономического стимулирования). Для реализации этого проекта Минфин России планирует составить рейтинг субъектов РФ. Регионы будут отбираться по трем критериям: налоговые доходы, динамика промышленного производства в несырьевом секторе и прямые инвестиции в несырьевой сектор. В результате будут отобраны 15–20 субъектов-передовиков. На поощрение этих регионов предполагается передать 10–20 млрд руб., пропорционально распределив эти средства: те регионы, которые окажутся в первой десятке, будут поощрены более существенной суммой, чем оставшаяся во второй десятке. Полученные средства субъекты смогут направить на инфраструктурные проекты, новое инфраструктурное развитие, что в конечном счете будет стимулировать развитие предпринимательской деятельности в регионе.
Повышение эффективности бюджетных расходов
![Лавров Лавров](/upload/iblock/ac4/.jpg)
Коснувшись актуальной темы разграничения расходных полномочий, Лавров акцентировал внимание собравшихся на том, что субсидии бюджетам субъектов РФ будут консолидированы в рамках ключевых направлений государственной политики (государственных программ) в сферах совместного ведения с установлением четких критериев эффективности госпрограмм. Переход к программному бюджету ставит в повестку дня и вопрос о судьбе ДРОНДов. В отношении них в последнее время высказывались критические замечания, и могло даже сложиться ощущение, что переход к программному принципу означает полную отмену ДРОНДов. Тем не менее Правительство РФ не считает отмену докладов целесообразной. Сейчас практически завершена подготовка правительственного постановления о внесении изменений в положение о ДРОНДах, суть которого в том, что структура этих докладов будет существенно упрощена. Стоит задача сделать ДРОНДы документом, пригодным к публикации и к публичному обсуждению.
Одновременно с переходом к программному бюджету будет проходить реформа государственных и муниципальных учреждений. «Очень важно, чтобы эти реформы проходили вместе, — подчеркнул Лавров, — потому что государственное задание — это по сути элемент, индикатор результатов для всех вышестоящих программ. Тех программ, которые будут связаны с оказанием государственных и муниципальных услуг. Закон об автономных учреждениях и Закон № 83-ФЗ — это нормативная основа для некоммерческой стадии эволюции оказания государственных услуг. Это платформа для нерыночного размещения государственных заданий. Мнение потребителя тоже будет учитываться, но все равно в итоге решение принимает не потребитель, а орган исполнительной власти. Это, конечно, ограничитель в использовании рыночных инструментов, но и неизбежный этап развития данной системы». К размещению же государственных заказов на конкурсной (рыночной) основе планируется перейти значительно позднее, с 2015 года. «К тому времени, — уточнил Лавров, — мы сможем создать условия и механизм, который будет применяться специально для контракта в пользу третьих лиц на оказание государственных и муниципальных услуг». В настоящее время контракты никак и нигде не описаны — ни в Гражданском кодексе РФ, ни в Законе № 94-ФЗ.
Также докладчик рассказал о поправках к Федеральному закону об автономных учреждениях (АУ). Первые четыре позиции поправок (установление для АУ особенностей санкционирования субсидий, предоставляемых на иные цели, а также бюджетных инвестиций; урегулирование вопроса о неиспользованных в текущем финансовом году остатках средств АУ; установление для АУ нормы о том, что расходы, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, предоставленные на выполнение государственного (муниципального) задания, осуществляются без представления ими в территориальный орган Федерального казначейства, в финансовый орган субъекта РФ (муниципального образования) документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств; распространение на АУ права по исполнению ими публичных обязательств перед физическими лицами) принципиально новыми не являются. Это по сути распространение на автономные учреждения принципов, действующих в отношении бюджетных учреждений. Пятая же позиция поправок появилась вследствие большого числа просьб о расширении перечня сфер, в которых можно создавать автономные учреждения. Взвесив все за и против, Министерство финансов РФ предложило следующий выход из положения: чтобы не реорганизовывать автономные учреждения, не попавшие в перечень разрешенных для их деятельности сфер, им будет дана возможность при необходимости изменить тип учреждения по упрощенной процедуре, например, на бюджетный.
Субсидии как стимул
![ерошкина ерошкина](/upload/iblock/ee1/22%2C%20gqcqeeqy.jpg)
Предполагаемая схема распределения средств выглядит следующим образом. Из отобранных 15 субъектов РФ первые 10 получат более существенную поддержку, а именно 70 % от общего объема субсидий, пятерка из второго состава поделит между собой оставшиеся 30 %. Подход к распределению субсидий будет таким, что 40 % балльной оценки будут занимать показатели фактического достижения уровня качества управления финансами. А 60 % будет связано с динамикой прироста относительно базового периода. «Мы предлагаем составлять рейтинг по состоянию на 1 июня 2011 года, — сказала Ерошкина, — а прирост показателей оценивать начиная с 1 января 2010 года. То есть получается полтора года на то, чтобы принимать решения, связанные с переходом на программный бюджет, повышать качество бюджетных расходов и прочее. Тем самым мы хотим заложить механизм стимулирования регионов» (см. рис 2).
Директор департамента объяснила присутствующим принцип отбора 15 регионов-победителей. Будет применен обычный рейтинговый принцип: представленные регионами по запросу Министерства финансов РФ показатели будут разнесены по группам индикаторов (см. рис. 3).
Каждому показателю будет присвоен балл. Из 15 субъектов, набравших наибольшее количество баллов и будет сформирована группа победителей, достойных поощрения в виде субсидии. «Запросы на ваши программы повышения эффективности бюджетных расходов мы начнем рассылать с первого квартала 2011 года. Далее в июле по итогам первого полугодия мы попросим вас представить нам уже все необходимые показатели, оценим их и распределим субсидии», — объяснила Ерошкина. Субсидии регионы могут направить на любые мероприятия, связанные с повышением эффективности бюджетных расходов. «Но поскольку это все-таки стимулирующие субсидии, — уточнила Ерошкина, — то направлять их на погашение долговых обязательств, на наш взгляд, нерационально». Что же касается аналогичного стимулирования муниципальных образований, то на 2011 год, к сожалению, таких мер не предусмотрено. Впрочем, регион, получивший субсидию, имеет право оказать за ее счет поддержку своим муниципальным образованиям.РЖД
![Юдаева Юдаева](/upload/iblock/262/fapkrb.jpg)
Также докладчик вынесла на обсуждение присутствующих планируемые мероприятия по обеспечению безубыточности пассажирских перевозок на железнодорожном транспорте пригородного сообщения. Первое из них — передача в собственность пригородным пассажирским компаниям имущества, необходимого для обеспечения перевозочной деятельности, что предусмотрено программой структурной реформы на железнодорожном транспорте. Это позволит снизить издержки компаний, расходы по аренде имущества, в том числе подвижного состава, и в дальнейшем осуществлять мероприятия по оптимизации затрат. Второе — разработать комплекс мер по обеспечению безубыточности перевозок пригородного сообщения. А именно учесть возможность оптимизации затрат, роста доходов за счет рационализации сезонных и ежедневных графиков движения, варьирования составностью поездов, дифференциации тарифов в зависимости от расстояния поездок и прочее. Необходимо провести и мероприятия, направленные на совершенствование системы учета и отчетности перевозки пассажиров ЖД транспортом. Ход реализации реформы на ЖД транспорте был рассмотрен на заседании Правительства РФ в январе 2011 года, на котором было поручено соответствующим федеральным министерствам представить предложения по организации рентабельной работы пригородного ЖД транспорта. Субъекты РФ должны будут заключать соглашения с ОАО «РЖД» и пригородными ЖД компаниями, предусматривающие компенсацию выпадающих доходов перевозчика и возможность увеличения уставного капитала пригородных ЖД компаний за счет ОАО «РЖД» и соответствующего долевого участия субъектов РФ.
Следующим мероприятием предлагается поэтапное доведение (в течение трех лет) до экономически обоснованного уровня цен стоимости пригородных перевозок пассажиров в субъектах Федерации. Регионам предлагается предусмотреть в 2011 году до 50 % компенсации экономически обоснованного тарифа, в 2012 году — 75 %, в 2013 году — 87,5 %, с тем чтобы в 2014 году завершить этот процесс. В свою очередь в переходный период Министерство финансов РФ будет оказывать финансовую поддержку субъектам РФ. «То есть 50 % мы предлагаем компенсировать в 2011 году, 25 % в 2012 году и 12,5 % в 2013 году», — подвела итог Юдаева.
Дороги
![Алафинов Алафинов](/upload/iblock/167/lyvhcdks.jpg)
С учетом анализа указанного опыта на сегодня подготовлен федеральный закон о том, что создаются дорожные фонды с учетом федерального и регионального бюджетов, с закреплением за ними определенных налоговых и неналоговых доходов. По федеральному дорожному фонду будет применен следующий механизм наполнения: при планировании бюджета определенные источники будут увязаны с запланированным объемом фонда. По истечении финансового года разница как отрицательная, так и положительная между фактически поступившими доходами по источникам и плановыми будет относиться на бюджет будущего года, соответственно уменьшая его или увеличивая. Связано это с тем, что предполагаемыми источниками для формирования дорожных фондов выступят акцизы на нефтепродукты в стопроцентном объеме, транспортный налог и иные доходы, которые будут установлены в доходе бюджета. «Наш анализ показал, — сообщил Алафинов, — что к 2013 году общий объем ассигнований составит 607 миллиардов рублей. В 2000 году, когда существовали дорожные фонды, общий объем ассигнований на дорожное хозяйство составлял 650 миллиардов рублей».
Что касается пропорций распределения средств между федеральным бюджетом и региональными, то в 2008 году Федерация потратила на дороги 330 млрд руб., а регионы — 240 млрд руб. В 2010 году разделение расходов было следующим: федеральный уровень — 327 млрд руб., региональный — 133 млрд руб. В перспективе эта диспропорция будет исправлена, и к 2013 году планируется достигнуть следующих показателей: 293 млрд руб. региональных и 313 млрд руб. федеральных средств (в ценах 2010 года).Также докладчик подробно остановился на составляющих федерального и региональных дорожных фондов, сообщив, в частности, что в 2011 году средства федерального дорожного фонда составят 255 млрд руб. (с учетом решения о повышении ставок акцизов на топливо по рублю на каждый год до 2013 года). При этом он упомянул, что есть и ряд моментов, которые пока не удалось решить и которые связаны с региональными фондами. Самый важный — недостаточность объема для финансовых обеспечений региональных фондов на первом этапе. Потребность регионов в ремонте дорог гораздо выше цифры в 300 млрд руб., на которую планируется выйти в 2013 году. Еще один важный аспект — отсутствие в настоящее время решений по финансовому обеспечению дорожного хозяйства муниципальных образований.
Среди приоритетных задач регионов на 2011 год докладчик назвал создание отдельного закона о дорожном фонде субъекта РФ и необходимость учесть этот закон в законе о бюджете. А также издание дополнительных актов, если это предусмотрено законом о региональном дорожном фонде.
«В рамках решения о создании федерального дорожного фонда мы будем отказываться от практики предоставления субсидий бюджетам субъектов Федерации, не подкрепленных международными договорами либо Председателем Правительства РФ, Президентом РФ или законодательными актами. Вместе с тем общий объем субсидий субъектам РФ в 2011 году несколько выше, чем в 2010 году, он составит (с учетом 22 миллиардов рублей, которые были выделены на асфальтирование внутриквартальных проездов в административный центр субъектов) 114,5 миллиарда рублей (по сравнению с 106,3 миллиарда рублей в 2010 году), — сообщил Алафинов. — В рамках Программы развития транспортной системы мы предусматриваем ассигнования всем субъектам РФ на развитие дорог, идущих к сельским населенным пунктам. В 2011 году они составят 5 миллиардов рублей. В 2012 году — 6 миллиардов рублей, в 2013 году — 7 миллиардов рублей. Средства будут распределяться, исходя из пообъектного перечня, согласованного с Минсельхозом и Минтранспорта России, согласно следующим критериям: протяженность дороги не более пяти километров, количество жителей не менее 125, предпочтение получат те пункты, которые уже имеют господдержку и поддержку Минсельхоза России в части газификации и других программ развития села. Эта программа долгосрочная, она будет продляться до 2019 года, ее в рамках субсидии может получить каждый субъект РФ».
![Горнин Горнин](/upload/iblock/656/.jpg)
В заключение заседания губернатор Новосибирской области В. А. Юрченко выразил уверенность в том, что его коллеги из других регионов не пожалели, что в столь горячее время приняли участие в совещании, вынесли из него максимум полезного и учли рекомендации сотрудников федеральных министерств и ведомств, а также опыт соседей. Юрченко горячо поблагодарил представителей Министерства финансов РФ за проведение совещания, а также всех докладчиков за то, что они выкроили время в своих графиках и прилетели в Сибирь с информацией и разъяснениями, так необходимыми сейчас регионам.