Финансовая логика бюджетов в новом году

Бюджеты на трехлетку: рыба или удочка?

Проблема стимулирования субъектов Федерации к зарабатыванию собственных средств приобрела актуальность в кризисные годы. Президент РФ в своем послании отметил, что регионы надо ориентировать на снижение дотационности. К проблеме привлекает внимание и широко обсуждаемый сейчас вопрос: насколько система выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации стимулирует их к зарабатыванию собственных средств? «Для стимулирования регионов в рамках системы выравнивания межбюджетных отношений, — сказал заместитель министра финансов РФ А. Г. Силуанов, — мы уже заложили ряд инструментов. В первую очередь это трехлетнее планирование. Бюджет на трехлетку составлен, объемы финансовой помощи определены и независимо от того, как будет складываться исполнение бюджетов субъектов РФ, эти средства уменьшаться не будут, только увеличиваться. И это одна из мотиваций зарабатывания субъектами собственных доходов». Второй стимул — система расчета налогового потенциала по НДФЛ у субъекта РФ. То есть если расчетный налоговый потенциал региона выше, чем среднероссийский, это не помешает региону претендовать на трансферты из федерального бюджета.

Довольно подробно Силуанов остановился на теме создания фонда для поощрения регионов, добивающихся результатов в приросте собственных налоговых доходов, промышленного производства и инвестиций (фонд экономического стимулирования). Для реализации этого проекта Минфин России планирует составить рейтинг субъектов РФ. Регионы будут отбираться по трем критериям: налоговые доходы, динамика промышленного производства в несырьевом секторе и прямые инвестиции в несырьевой сектор. В результате будут отобраны 15–20 субъектов-передовиков. На поощрение этих регионов предполагается передать 10–20 млрд руб., пропорционально распределив эти средства: те регионы, которые окажутся в первой десятке, будут поощрены более существенной суммой, чем оставшаяся во второй десятке. Полученные средства субъекты смогут направить на инфраструктурные проекты, новое инфраструктурное развитие, что в конечном счете будет стимулировать развитие предпринимательской деятельности в регионе.

Повышение эффективности бюджетных расходов

В основу разработки региональных программ повышения бюджетных расходов, по мнению А. М. Лаврова, директора Департамента бюджетной политики и методологии Министерства финансов РФ, должен лечь принцип программно-целевого формирования бюджетов, ориентированный на конечный результат. Это предполагает постепенный переход к программному бюджету. На федеральном уровне готов перечень из 41 госпрограммы, которые придут на смену федеральным целевым программам. Все программы поделены на пять основных блоков: «новое качество жизни», «инновационное развитие и модернизация экономики», «обеспечение национальной безопасности и обороноспособности», а также «сбалансированное региональное развитие» и «эффективное государство». Предполагается, что уже с 2012 года федеральный бюджет станет программным. Аналогичную схему бюджетного планирования в целях повышения эффективности бюджетных расходов рекомендовано применить и на региональном уровне.

Программа повышения эффективности бюджетных расходов охватывает широкий спектр вопросов. В своем докладе Лавров остановился на наиболее актуальных из них. К сожалению, не удалось пока решить вопросы расширения полномочий субъектов РФ в сфере социальной защиты. Зато принято решение о централизации с 2012 года расходов на милицию. Также Министерство финансов РФ предлагает оптимизировать систему субсидий и субвенций, чересчур большое количество которых существенно осложняет межбюджетные отношения и делает их слабоуправляемыми. В частности, сейчас обсуждается вопрос о том, чтобы законодательно закрепить за Федеральным казначейством право выдавать краткосрочные кредиты на покрытие временных кассовых разрывов бюджетов и субъектам РФ, и муниципальным образованиям, причем по очень низким процентным ставкам и с упрощенным порядком предоставления. Федеральное казначейство подтверждает техническую возможность выполнения такой функции и рассчитывает ввести данный механизм в полном объеме с 2012 года. «Я считаю, — отметил Лавров, — что это было бы полезным решением, поскольку оно связано в том числе и с болезненным вопросом оптимизации системы предоставления субсидий. Сейчас остатки средств целевого характера — межбюджетных трансфертов — в субъектах РФ составляют около 250 миллиардов рублей. Это очень большой объем средств, не использующихся субъектами и, конечно, не являющихся источником обеспечения ликвидности региональных бюджетов. Поэтому рано или поздно должен был появиться альтернативный источник обеспечения ликвидности региональных бюджетов. И он появился, практически не ограниченный по объему, не обусловленный жесткими условиями: любой субъект Федерации, муниципальное образование независимо от того, обслуживаются его счета в Федеральном казначействе или нет, будет иметь возможность покрывать свои временные кассовые разрывы посредством таких кредитов».

Коснувшись актуальной темы разграничения расходных полномочий, Лавров акцентировал внимание собравшихся на том, что субсидии бюджетам субъектов РФ будут консолидированы в рамках ключевых направлений государственной политики (государственных программ) в сферах совместного ведения с установлением четких критериев эффективности гос­программ. Переход к программному бюджету ставит в повестку дня и вопрос о судьбе ДРОНДов. В отношении них в последнее время высказывались критические замечания, и могло даже сложиться ощущение, что переход к программному принципу означает полную отмену ДРОНДов. Тем не менее Правительство РФ не считает отмену докладов целесообразной. Сейчас практически завершена подготовка правительственного постановления о внесении изменений в положение о ДРОНДах, суть которого в том, что структура этих докладов будет существенно упрощена. Стоит задача сделать ДРОНДы документом, пригодным к публикации и к публичному обсуждению.

Одновременно с переходом к программному бюджету будет проходить реформа государственных и муниципальных учреждений. «Очень важно, чтобы эти реформы проходили вместе, — подчеркнул Лавров, — потому что государственное задание — это по сути элемент, индикатор результатов для всех вышестоящих программ. Тех программ, которые будут связаны с оказанием государственных и муниципальных услуг. Закон об автономных учреждениях и Закон № 83-ФЗ — это нормативная основа для некоммерческой стадии эволюции оказания государственных услуг. Это платформа для нерыночного размещения государственных заданий. Мнение потребителя тоже будет учитываться, но все равно в итоге решение принимает не потребитель, а орган исполнительной власти. Это, конечно, ограничитель в использовании рыночных инструментов, но и неизбежный этап развития данной системы». К размещению же государственных заказов на конкурсной (рыночной) основе планируется перейти значительно позднее, с 2015 года. «К тому времени, — уточнил Лавров, — мы сможем создать условия и механизм, который будет применяться специально для контракта в пользу третьих лиц на оказание государственных и муниципальных услуг». В настоящее время контракты никак и нигде не описаны — ни в Гражданском кодексе РФ, ни в Законе № 94-ФЗ.

 Также докладчик рассказал о поправках к Федеральному закону об автономных учреждениях (АУ). Первые четыре позиции поправок (установление для АУ особенностей санкционирования субсидий, предоставляемых на иные цели, а также бюджетных инвестиций; урегулирование вопроса о неиспользованных в текущем финансовом году остатках средств АУ; установление для АУ нормы о том, что расходы, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, предоставленные на выполнение государственного (муниципального) задания, осуществляются без представления ими в территориальный орган Федерального казначейства, в финансовый орган субъекта РФ (муниципального образования) документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств; распространение на АУ права по исполнению ими публичных обязательств перед физическими лицами) принципиально новыми не являются. Это по сути распространение на автономные учреждения принципов, действующих в отношении бюджетных учреждений. Пятая же позиция поправок появилась вследствие большого числа просьб о расширении перечня сфер, в которых можно создавать автономные учреждения. Взвесив все за и против, Министерство финансов РФ предложило следующий выход из положения: чтобы не реорганизовывать автономные учреждения, не попавшие в перечень разрешенных для их деятельности сфер, им будет дана возможность при необходимости изменить тип учреждения по упрощенной процедуре, например, на бюджетный.

Субсидии как стимул

Несколько лет подряд за счет средств федерального бюджета поддерживались программы, направленные на реформирование региональных финансов. В 2010 году в связи с оптимизацией расходов федерального бюджета использование этого механизма было временно приостановлено. Но начиная с 2011 года и на трехлетний период Министерство финансов РФ предусмотрело субсидии на стимулирование субъектов РФ в части поддержки региональных программ по повышению эффективности бюджетных расходов ежегодно по 1 млрд руб. Л. А. Ерошкина, директор Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ, подробно остановилась на требованиях, которые будут предъявляться к участникам конкурса. Так, субсидии могут быть предоставлены бюджетам субъектов Федерации при соблюдении следующих условий: наличие утвержденной программы по повышению эффективности бюджетных расходов; наличие в бюджете субъекта бюджетных ассигнований, необходимых для реализации данной программы; соблюдение базовых условий предоставления субсидий; соответствие состава и формата представленной отчетности о выполнении программы установленным Минфином России требованиям и прочее.

Предполагаемая схема распределения средств выглядит следующим образом. Из отобранных 15 субъектов РФ первые 10 получат более существенную поддержку, а именно 70 % от общего объема субсидий, пятерка из второго состава поделит между собой оставшиеся 30 %. Подход к распределению субсидий будет таким, что 40 % балльной оценки будут занимать показатели фактического достижения уровня качества управления финансами. А 60 % будет связано с динамикой прироста относительно базового периода. «Мы предлагаем составлять рейтинг по состоянию на 1 июня 2011 года, — сказала Ерошкина, — а прирост показателей оценивать начиная с 1 января 2010 года. То есть получается полтора года на то, чтобы принимать решения, связанные с переходом на программный бюджет, повышать качество бюджетных расходов и прочее. Тем самым мы хотим заложить механизм стимулирования регионов» (см. рис 2).

 Директор департамента объяснила присутствующим принцип отбора 15 регионов-победителей. Будет применен обычный рейтинговый принцип: представленные регионами по запросу Министерства финансов РФ показатели будут разнесены по группам индикаторов (см. рис. 3). 

Каждому показателю будет присвоен балл. Из 15 субъектов, набравших наибольшее количество баллов и будет сформирована группа победителей, достойных поощрения в виде субсидии. «Запросы на ваши программы повышения эффективности бюджетных расходов мы начнем рассылать с первого квартала 2011 года. Далее в июле по итогам первого полугодия мы попросим вас представить нам уже все необходимые показатели, оценим их и распределим субсидии», — объяснила Ерошкина. Субсидии регионы могут направить на любые мероприятия, связанные с повышением эффективности бюджетных расходов. «Но поскольку это все-таки стимулирующие субсидии, — уточнила Ерошкина, — то направлять их на погашение долговых обязательств, на наш взгляд, нерационально». Что же касается аналогичного стимулирования муниципальных образований, то на 2011 год, к сожалению, таких мер не предус­мотрено. Впрочем, регион, получивший субсидию, имеет право оказать за ее счет поддержку своим муниципальным образованиям.

РЖД

В связи с ликвидацией перекрестного субсидирования на железнодорожном транспорте (организация транспортного обслуживания населения пригородным железнодорожным транспортом Федеральным законом № 184-ФЗ (ст. 26.3) была отнесена к полномочиям субъектов РФ. — Прим. редакции) стала чрезвычайно актуальной задача обеспечения доступности транспортных услуг в регионах. «Структурная реформа на железнодорожном транспорте, которая сейчас проводится, — сказала О. В. Юдаева, заместитель директора Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ, — как мы видим, реализовывается не в полном объеме. Была предусмотрена передача в собственность пригородных пассажирских компаний следующего имущества: вагономоторного подвижного состава, вагономоторных депо, вокзалов с преимущественно пригородным движением, павильонов, платформ, кассового оборудования и других, относящихся к транспортным перевозкам. Но и по сей день вышеназванное имущество в собственность пригородных компаний ОАО «РЖД» не передано. Как следствие, в структуре себестоимости перевозок доля затрат на услуги сторонних организаций, в основном РЖД, составляет 90 процентов». По информации от субъектов РФ, оплата услуг РЖД составляет 84 % себестоимости перевозок, осуществляемых пригородными компаниями. При этом только 40 % тарифов РЖД (на использование инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования) регулируется государством. Другая часть затрат пригородных компаний — арендная плата за использование вагонов, локомотивов, кассовых залов, техобслуживание, ремонт, экипировка подвижного состава по ценам, назначаемым РЖД, и 10 % — это стоимость услуг сторонних организаций. Таким образом, деятельность пригородных пассажирских компаний полностью зависит от ценовой политики, проводимой ОАО «РЖД».

Отметила Юдаева и несколько проблем, возникающих в расчетах между субъектами РФ и организациями ЖД при перевозке пассажиров пригородным сообщением. Это отсутствие единого подхода к установлению тарифов субъектами Федерации; зависимость пассажирских пригородных компаний от ценовой политики ОАО РЖД и, следовательно, отсутствие возможности для принятия мер по снижению себестоимости перевозок; непрозрачность расходов по пригородным перевозкам, обусловленная отсутствием раздельного учета; увеличение убытков организаций железнодорожного транспорта за счет роста себестоимости и прочее. Отдельная проблема — непрозрачность учета. Юдаева упомянула, что ни РЖД, ни субъекты Федерации не предоставили запрошенную Министерством финансов РФ информацию по отдельным показателям учета. Впрочем, с 2011 года будет работать методика раздельного учета затрат, утвержденная ФСТ, что поможет субъектам РФ осуществить работу по выверке и оптимизации затрат пригородными компаниями, — заметила сотрудник Минфина.

Также докладчик вынесла на обсуждение присутствующих планируемые мероприятия по обеспечению безубыточности пассажирских перевозок на железнодорожном транспорте пригородного сообщения. Первое из них — передача в собственность пригородным пассажирским компаниям имущества, необходимого для обеспечения перево­зочной деятельности, что предусмотрено программой структурной реформы на железнодорожном транспорте. Это позволит снизить издержки компаний, расходы по аренде имущества, в том числе подвижного состава, и в дальнейшем осуществлять мероприятия по оптимизации затрат. Второе — разработать комплекс мер по обеспечению безубыточности перевозок пригородного сообщения. А именно учесть возможность оптимизации затрат, роста доходов за счет рационализации сезонных и ежедневных графиков движения, варьирования составностью поездов, дифференциации тарифов в зависимости от расстояния поездок и прочее. Необходимо провести и мероприятия, направленные на совершенствование системы учета и отчетности перевозки пассажиров ЖД транспортом. Ход реализации реформы на ЖД транспорте был рассмотрен на заседании Правительства РФ в январе 2011 года, на котором было поручено соответствующим федеральным министерствам представить предложения по организации рентабельной работы пригородного ЖД транспорта. Субъекты РФ должны будут заключать соглашения с ОАО «РЖД» и пригородными ЖД компаниями, предусматривающие компенсацию выпадающих доходов перевозчика и возможность увеличения уставного капитала пригородных ЖД компаний за счет ОАО «РЖД» и соответствующего долевого участия субъектов РФ.

Следующим мероприятием предлагается поэтапное доведение (в течение трех лет) до экономически обоснованного уровня цен стоимости пригородных перевозок пассажиров в субъектах Федерации. Регионам предлагается предусмотреть в 2011 году до 50 % компенсации экономически обоснованного тарифа, в 2012 году — 75 %, в 2013 году — 87,5 %, с тем чтобы в 2014 году завершить этот процесс. В свою очередь в переходный период Министерство финансов РФ будет оказывать финансовую поддержку субъектам РФ. «То есть 50 % мы предлагаем компенсировать в 2011 году, 25 %  в 2012 году и 12,5 % в 2013 году», — подвела итог Юдаева.

Дороги

И. С. Алафинов, заместитель руководителя Федерального дорожного агентства (Росавтодор) посвятил свой доклад поправкам к Бюджетному кодексу РФ, которые предусматривают создание дорожных фондов как на федеральном, так и на региональном уровне. Он отметил, что при подготовке поправок к БК РФ был проанализирован международный опыт бюджетного обеспечения дорожных фондов, рассмотрен опыт стран, в которых существуют «водительские» налоги при наличии дорожного фонда, изучены способы корреляции друг с другом разных источников наполнения фондов. После определения перечня стран, в которых существуют одновременно и фонды, и пользовательские налоги, был проведен анализ, из чего они складываются. Практически во всех странах это акцизы на горюче-смазочные материалы, бензин, топливо. В отдельных странах туда включаются налоги, связанные с владением транспортными средствами, есть еще ряд налогов, которые у нас не предусмотрены. Объединяющим у этих стран является наличие акцизов на нефтепродукты и перераспределение этой составляющей в пользу дорожных фондов.

С учетом анализа указанного опыта на сегодня подготовлен федеральный закон о том, что создаются дорожные фонды с учетом федерального и регионального бюджетов, с закреплением за ними определенных налоговых и неналоговых доходов. По федеральному дорожному фонду будет применен следующий механизм наполнения: при планировании бюджета определенные источники будут увязаны с запланированным объемом фонда. По истечении финансового года разница как отрицательная, так и положительная между фактически поступившими доходами по источникам и плановыми будет относиться на бюджет будущего года, соответственно уменьшая его или увеличивая. Связано это с тем, что предполагаемыми источниками для формирования дорожных фондов выступят акцизы на нефтепродукты в стопроцентном объеме, транспортный налог и иные доходы, которые будут установлены в доходе бюджета. «Наш анализ показал, — сообщил Алафинов, — что к 2013 году общий объем ассигнований составит 607 миллиардов рублей. В 2000 году, когда существовали дорожные фонды, общий объем ассигнований на дорожное хозяйство составлял 650 миллиардов рублей».

Что касается пропорций распределения средств между федеральным бюджетом и региональными, то в 2008 году Федерация потратила на дороги 330 млрд руб., а регионы — 240 млрд руб. В 2010 году разделение расходов было следующим: федеральный уровень — 327 млрд руб., региональный — 133 млрд руб. В перспективе эта диспропорция будет исправлена, и к 2013 году планируется достигнуть следующих показателей: 293 млрд руб. региональных и 313 млрд руб. федеральных средств (в ценах 2010 года).

Также докладчик подробно остановился на составляющих федерального и региональных дорожных фондов, сообщив, в частности, что в 2011 году средства федерального дорожного фонда составят 255 млрд руб. (с учетом решения о повышении ставок акцизов на топливо по рублю на каждый год до 2013 года). При этом он упомянул, что есть и ряд моментов, которые пока не удалось решить и которые связаны с региональными фондами. Самый важный — недостаточность объема для финансовых обеспечений региональных фондов на первом этапе. Потребность регионов в ремонте дорог гораздо выше цифры в 300 млрд руб., на которую планируется выйти в 2013 году. Еще один важный аспект — отсутствие в настоящее время решений по финансовому обеспечению дорожного хозяйства муниципальных образований.

Среди приоритетных задач регионов на 2011 год докладчик назвал создание отдельного закона о дорожном фонде субъекта РФ и необходимость учесть этот закон в законе о бюджете. А также издание дополнительных актов, если это предусмотрено законом о региональном дорожном фонде.

«В рамках решения о создании федерального дорожного фонда мы будем отказываться от практики предоставления субсидий бюджетам субъектов Федерации, не подкрепленных международными договорами либо Председателем Правительства РФ, Президентом РФ или законодательными актами. Вместе с тем общий объем субсидий субъектам РФ в 2011 году несколько выше, чем в 2010 году, он составит (с учетом 22 миллиардов рублей, которые были выделены на асфальтирование внутри­квартальных проездов в административный центр субъектов) 114,5 миллиарда рублей (по сравнению с 106,3 миллиарда рублей в 2010 году), — сообщил Алафинов. — В рамках Программы развития транспортной системы мы предусматриваем ассигнования всем субъектам РФ на развитие дорог, идущих к сельским населенным пунктам. В 2011 году они составят 5 миллиардов рублей. В 2012 году — 6 миллиардов рублей, в 2013 году — 7 миллиардов рублей. Средства будут распределяться, исходя из пообъектного перечня, согласованного с Минсельхозом и Минтранспорта России, согласно следующим критериям: протяженность дороги не более пяти километров, количество жителей не менее 125, предпочтение получат те пункты, которые уже имеют господдержку и поддержку Минсельхоза России в части газификации и других программ развития села. Эта программа долгосрочная, она будет продляться до 2019 года, ее в рамках субсидии может получить каждый субъект РФ».

Л. В. Горнин, министр финансов Новосибирской области, освещая тему форми­рования и особенностей исполнения бюджетов 2011–2013 годов, сосредоточил внимание слушателей на том, как отразятся на Новосибирской области законодательные новшества. В частности, он отметил, что изменение условий финансового обеспечения системы здравоохранения приведет к фактической централизации финансовых ресурсов в федеральном внебюджетном фонде ОМС. Причем затраты на здравоохранение у субъектов РФ возрастут по сравнению с тем, что шло на финансирование расходов по ОМС в предыдущие годы.

В заключение заседания губернатор Новосибирской области В. А. Юрченко выразил уверенность в том, что его коллеги из других регионов не пожалели, что в столь горячее время приняли участие в совещании, вынесли из него максимум полезного и учли рекомендации сотрудников федеральных министерств и ведомств, а также опыт соседей. Юрченко горячо поблагодарил представителей Министерства финансов РФ за проведение совещания, а также всех докладчиков за то, что они выкроили время в своих графиках и прилетели в Сибирь с информацией и разъяснениями, так необходимыми сейчас регионам.