Известно, что неэффективное использование энергетических ресурсов — одна из главных проблем российской экономики. На тонну продукции в черной и цветной металлургии, химии и нефтехимии в России тратится в два раза больше энергоресурсов, чем в развитых странах, из тонны нефти производится в два раза меньше бензина, чем на Западе, удельный расход топлива на российских тепловых станциях в полтора раза выше, чем в Европе и Америке, не говоря уже о потерях в тепло- и электросетях, затратах на перекачку нефти и газа по трубопроводам из Сибири в Европу...
С 1996 года действовал Федеральный закон «Об энергосбережении», который имел декларативный характер и не отражал реальной ситуации: региональные программы и законы об энергосбережении, энергетические паспорта предприятий, системы мероприятий по проверке готовности к отопительному сезону, опыт проведения энергоаудита. В федеральном законодательстве не просто отсутствовали необходимые положения об энергосбережении, но даже существовал запрет на разработку регионального законодательства в этой области, в результате чего было отменено порядка десяти действовавших законов субъектов РФ в этой области. Государственная дума долго ждала от Правительства РФ новую редакцию закона об энергосбережении.
В итоге в 2009 году на рассмотрение Госдумы был внесен проект закона «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности». В первоначальном виде проект содержал в основном нормы запретов и наказаний, однако после почти годичной доработки на стадии второго чтения с участием Министерства энергетики и Министерства экономического развития закон был принят. Если при рассмотрении в первом чтении он представлялся законом об энергосбережении преимущественно для ЖКХ, то окончательный его текст охватывает практически все сферы экономики и управления страны.
Принятие в конце 2010 года Закона № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» можно считать важнейшим этапом энергетической реформы. Реализация заложенных в нем механизмов распределена по временным периодам: законом предусмотрен четкий график введения в действие норм в области энергосбережения. Первый этап, который проходит в настоящее время (2010–2011 гг.), включает повсеместную организацию всеобщего приборного учета энергоресурсов как в ЖКХ, так и в промышленности, строительстве, определение нормативов энергетической эффективности товаров, зданий и сооружений, переход к взаимным расчетам и государственному тарифному регулированию на основе данных приборов учета, а не утвержденных нормативов потребления.
В этот же период планируется введение управляющими организациями многоквартирных домов планов проведения обязательных мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в отношении общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, определенных перечнями, утверждаемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также добровольных мероприятий в этой области. Только на основании данных, полученных по результатам этого этапа, можно будет с 2012 года начать следующий этап, на котором должно быть реализовано повсеместное введение системы обязательных и добровольных энергетических обследований и составление энергетических паспортов жилых домов, предприятий и иных объектов экономики, компаний, органов государственной власти, учреждений, а также создание государственной информационной системы учета данных подобных обследований в масштабе всей страны.
Закон предусматривает и иные новые механизмы повышения энергоэффективности и энергосбережения, в частности, энергосервисный контракт и его частный случай — энергосервисный контракт как составную часть договора купли-продажи, поставки, передачи энергетических ресурсов; систему мер государственной поддержки в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности; систему мер государственного контроля за соблюдением требований законодательства об энергосбережении.
Закон № 261-ФЗ дает широкий простор для последующего нормотворчества в области повышения использования энергоресурсов, развития намеченных в нем направлений по расширению использования возобновляемых источников энергии, вторичных и местных энергетических источников, альтернативных видов моторного топлива, транспортных средств, зданий и товаров наивысшей энергетической эффективности.
Теплоснабжение
Еще одно важнейшее направление энергетической реформы определяется принятым в июле прошлого года Федеральным законом № 190-ФЗ «О теплоснабжении». Закон максимально вписывается в существующую законодательную базу, в нем сформулированы основные положения реформы теплоснабжения, которые должны сделать отрасль инвеcтиционно привлекательной, обеспечить безопасное гарантированное теплоснабжение. Реформа теплоснабжения должна стать основой для последующего масштабного жилищного строительства, необходимого сегодня для преодоления дефицита жилья и нарастания объемов ветхого и аварийного жилого фонда. Закон содержит механизмы стимулирования модернизации и технического перевооружения этой важнейшей составляющей ЖКХ: составление и ежегодная актуализация схем теплоснабжения, определение радиуса эффективного теплоснабжения источников тепловой энергии, новых долгосрочных механизмов инвестирования в теплоснабжении, обеспечение обязательств по подключению новых потребителей к тепловым сетям.
Если ранее нормы, регулирующие деятельность в этой жизненно важной сфере, были распределены в жилищном законодательстве, законе «Об электроэнергетике», градостроительном законодательстве, законодательстве о регулировании организаций коммунального комплекса, то сегодня все нормы собраны в одном законе и доступны для понимания как руководителей теплоснабжающих организаций и глав муниципалитетов, так и потребителей, простых граждан. Также в законе урегулированы не определенные ранее положения об эксплуатации бесхозных тепловых сетей, о выводе объектов генерации тепловой энергии из эксплуатации, об определении ответственности за бездоговорное потребление тепловой энергии.
Так как с 1 января 2011 года прекращено действие Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», особую актуальность представляет отдельная глава Закона № 190-ФЗ, посвященная регулированию тарифов в области теплоснабжения. В ней описывается порядок определения и изменения тарифов на тепловую энергию, на услуги по передаче тепловой энергии, платы за подключение к тепловым сетям. В законе определен исчерпывающий список тарифов и платежей в области теплоснабжения. Из этого списка исключены инвестиционные надбавки — основной источник бесконтрольного роста тарифов в сфере ЖКХ. Теперь источники финансирования инвестиционных программ организаций теплоснабжения формируются по-новому. Эти изменения должны остановить или уменьшить рост тарифов на теплоснабжение, сделать рост таких тарифов предсказуемым за счет введения долгосрочных тарифов.
Отдельная статья посвящена договорным отношениям между потребителями тепловой энергии и теплоснабжающими организациями. Договоры по теплоснабжению и оказанию услуг по передаче тепловой энергии дают иные, отличные от тарифного регулирования виды взаимоотношений производителя и потребителя тепловой энергии.
Законом регулируются и вопросы организации коммерческого учета тепловой энергии, порядка и мест установки приборов учета тепловой энергии, порядка учета и компенсации потерь в тепловых сетях и внутри многоквартирных домов. Определены основные направления развития систем теплоснабжения, урегулированы вопросы вывода из эксплуатации тепловых установок, наделения ответственностью по эксплуатации бесхозных тепловых сетей.
Нерешенные вопросы
Наряду с регулированием в сфере ЖКХ, которое прописано достаточно подробно, в Законе № 261-ФЗ содержится ряд положений, лишь намеченных законодателем. Это касается мер по стимулированию использования возобновляемых и вторичных источников энергии, газомоторного топлива, которые условно можно отнести к вопросам повышения эффективности использования энергоресурсов. Эти вопросы традиционно находятся в сфере деятельности Комитета Государственной думы по энергетике.
Уже давно на рассмотрении в Госдуме находится законопроект «Об использовании альтернативных видов моторного топлива», авторы подготовили несколько редакций законопроекта, ни у кого не вызывает сомнения необходимость его принятия, однако ведомственная разобщенность мешает подготовить действительно работоспособный закон. Некоторые положения об использовании возобновляемых источников энергии содержатся в Федеральном законе «Об электроэнергетике», однако отсутствие необходимых подзаконных актов не позволяет реализовать эти положения.
Несколько лет назад в комитете обсуждалась концепция государственной программы развития малой энергетики и использования вторичных энергоресурсов. В настоящее время при комитете функционирует секция экспертного совета по малой энергетике. Один из ключевых вопросов этой темы — развитие когенерации электрической и тепловой энергии на источниках тепловой энергии (имеются в виду достаточно крупные котельные). Энергетическая выгода дополнительной генерации электроэнергии при производстве тепловой очевидна, но, поскольку производство тепловой энергии относится к регулируемым видам деятельности, в законе «О теплоснабжении» необходимо прописать, что затраты на создание мощностей по комбинированной выработке электрической и тепловой энергии включаются в тарифы теплоснабжающих организаций.
К этой же проблеме относится использование местных и традиционных источников энергии, в первую очередь торфа и отходов лесоперерабатывающей промышленности. В течение ряда лет в Комитете Госдумы по энергетике находится подготовленный к внесению законопроект «О торфе», в котором намечены изменения в законодательстве, направленные на спасение российской торфяной промышленности, находящейся в критическом положении. Но незаинтересованность министерств, в первую очередь Министерства энергетики, не позволяет сдвинуть этот вопрос с мертвой точки. Необходимо также принять законодательные нормы, стимулирующие переработку торфа и древесных отходов в топливные пеллеты, которые широко используются в европейских странах. К вопросу эффективности использования каменного угля в электроэнергетике относится и вопрос переработки золошлаковых отходов.
В осеннюю сессию 2010 года комитет провел круглый стол по изучению вопроса о сроках и порядке реализации положений Закона № 261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности...» и о возможных законодательных инициативах, направленных на повышение эффективности использования энергоресурсов в связи с принятием этого Федерального закона. Участники круглого стола, представители федеральных органов исполнительной власти, энергетических компаний и общественных организаций, компаний жилищно-коммунального комплекса, рассмотрев вопросы реализации положений законов № 261-ФЗ и № 190-ФЗ, рекомендовали:
Комитету Государственной думы по энергетике создать рабочую группу по разработке с учетом положений Закона № 261-ФЗ концепции законопроекта, регулирующего повышение эффективности использования энергоносителей; также с учетом положений Закона № 261-ФЗ доработать законопроект «Об использовании альтернативных видов моторного топлива»;
Правительству РФ в кратчайшие сроки принять нормативно-правовые акты, необходимые для реализации основных положений законов № 261-ФЗ и № 190-ФЗ.
