Ключевым правовым документом в области энергетической эффективности и энергосбережения является Федеральный закон от 3 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». На федеральном, региональном и местном уровнях власти были приняты программы энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Мероприятия, предусмотренные в программах для учреждений бюджетной сферы, можно условно разбить на три группы: 1) совершенствование учета потребления энергетических ресурсов; 2) изменение параметров зданий и сооружений, определяющих потребление энергетических ресурсов, 3) информационное обеспечение энергосбережения и стимулирование энергосбережения в текущей деятельности учреждений бюджетной сферы.
Одновременно с программами повышения энергетической эффективности в РФ идет реформа бюджетной сферы, в частности реформа учреждений. Как известно, Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ направлен на совершенствование правового положения государственных (муниципальных) учреждений, повышение их самостоятельности, а также на увеличение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения. В результате реформы существенно скорректирован правовой статус бюджетных учреждений, а также появился новый тип учреждения — казенное. Цель реформы — повышение эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений. Таким образом, цели программ повышения эффективности расходов и реформы государственных (муниципальных) учреждений частично совпадают. В связи с этим целесообразно поставить вопрос о координации мероприятий реформы бюджетных учреждений и программ повышения энергетической эффективности.
Наиболее эффективная координация возможна при реализации мероприятий программ повышения энергетической эффективности по информационному обеспечению и стимулированию энергосбережения государственными (муниципальными) учреждениями. Несмотря на то что эффект от пропаганды и стимулирования энергосбережения в краткосрочной и среднесрочной перспективе может быть меньше, чем от улучшения параметров энергетической эффективности зданий и сооружений, а также от совершенствования учета потребленных ресурсов, значимость изменения отношения к энергосбережению в текущей деятельности бюджетных учреждений трудно переоценить. Фактически указанные действия означают изменение психологии и отношения к проблеме энергосбережения, а в сочетании с пропагандой и обучающими мероприятиями обеспечивают постоянное внимание к проблеме энергосбережения в России.
Стимулирование энергосбережения в учреждениях на всех уровнях власти может предусматривать поощрение руководителей и сотрудников учреждений, наиболее успешно внедряющих механизмы энергосбережения. Поощрение может носить материальный или нематериальный характер. По крайней мере в течение установленного переходного периода акцент целесообразно сделать на материальном стимулировании руководителей и сотрудников учреждений. В случае с образовательными учреждениями по решению их руководства определенные меры поощрения могут быть распространены на учащихся. Финансовой основой для материального стимулирования может стать экономия энергетических ресурсов, полученная учреждением в результате энергосбережения. Также можно рассмотреть вариант создания специализированного фонда стимулирования энергосбережения.
Госзадание и энергоэффективность
Ключевым механизмом финансирования учреждений, за исключением казенных, финансирующихся на основе сметы, в ближайшее время станет субсидия на выполнение государственного (муниципального) задания. При расчете объема указанной субсидии необходимо учитывать в том числе и средства на содержание зданий. При расчете субсидии следует учесть фактический уровень энергетической эффективности зданий, использующихся учреждением, уровень спроса на услуги учреждения и, возможно, определенные климатические параметры. Фактически при расчете субсидии учреждению должны быть в неявном виде установлены «лимиты» потребления энергетических ресурсов, учитывающие состояние энергетической эффективности здания. Оцененные потребности в ресурсах не имеют обязательного значения для учреждения, они используются только для расчета субсидий.
Для корректной оценки экономии энергетических ресурсов целесообразно выделить ключевые факторы, оказывающие влияние на потребление без изменения технических характеристик здания. К ним могут относиться характеристики спроса на услуги учреждения, а также определенные климатические и другие параметры. Набор ключевых параметров для каждого вида ресурсов должен быть свой. Оценка зависимости может быть проведена в том числе в виде линейной эконометрической модели.
Бюджетным и автономным учреждениям субсидия выделяется на выполнение государственного (муниципального) задания. Следовательно, полученная экономия может быть без дополнительных согласований использована на другие цели в рамках выполнения государственных (муниципальных) заданий. Для казенных учреждений оценка экономии будет необходима для согласования изменений сметы и перераспределения ресурсов со статей оплаты коммунальных услуг на другие цели. В описанном подходе ключевое значение имеет корректный расчет расходов на оплату коммунальных услуг при определении размера субсидии учреждению. В случае завышенной оценки экономия будет достигнута практически без усилий со стороны сотрудников учреждения. В случае недооценки может возникнуть дефицит ресурсов, несмотря на проведение мероприятий по энергосбережению. Для того чтобы энергосбережение в деятельности государственных (муниципальных) учреждений было постоянной задачей, при расчете субсидии учреждению на очередной период целесообразно не уменьшать автоматически ее размер на сумму полученной экономии. Иначе энергосбережение будет невыгодно для учреждений.
Следует также отметить, что мероприятия по энергосбережению в рамках учреждений не должны приводить к ухудшению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг или нарушению действующих санитарных норм. В связи с этим стимулирование энергосбережения должно сопровождаться и определенным контролем качества услуг.
Энергосервисный контракт
Еще одной формой стимулирования энергосбережения в рамках государственных (муниципальных) учреждений может быть включение в государственное (муниципальное) задание элементов энергосервисного контракта. В этом случае необходимо в явном виде (в виде нормативного акта) утвердить методику расчета части субсидии, которая покрывает расходы на оплату коммунальных услуг, и зафиксировать фактическое потребление энергетических ресурсов на определенную дату. Далее при расчете субсидии в течение определенного периода времени размер субсидии на оплату коммунальных услуг и содержание здания корректировать только при изменении соответствующих тарифов. Одновременно государственное (муниципальное) учреждение берет на себя обязательства за счет собственных средств реализовать определенные мероприятия по энергосбережению, связанные с текущим ремонтом здания и оборудования. К таким мероприятиям могут быть отнесены замена ламп накаливания, замена определенного сантехнического оборудования и некоторые другие. Для реализации такого механизма требуется подписание отдельного соглашения между учредителем и бюджетным учреждением, регулирующего вопросы фиксации потребления ресурсов и определяющего круг мероприятий по энергосбережению. Достоинство предложенного механизма — отсутствие необходимости проводить специализированные конкурсные процедуры для привлечения специализированной организации. Однако объем финансирования мероприятий по энергосбережению в данном случае достаточно ограничен. Соответственно экономия энергетических ресурсов в результате может быть относительно небольшой.
Вне зависимости от формы стимулирования энергосбережения можно констатировать, что координация мероприятий реформы государственных (муниципальных) учреждений с мероприятиями программ энергосбережения и повышения энергетической эффективности способна обеспечить значительный синергетический эффект, существенно повысить эффективность расходов бюджетов всех уровней, а также уровень энергетической эффективности организаций бюджетной сферы на всех уровнях.
