Принятие Закона № 6-ФЗ открывает новый этап реформирования бюджетной сферы, обязательным элементом которой является институт внешнего финансового контроля. Включение согласно закону в эту сферу не только государственных, но и муниципальных контрольных органов, наделение их организационной и функциональной независимостью придает внешнему финансовому контролю России недостающую ранее системность и структурную завершенность. С введением понятия «единые стандарты контроля», которые еще подлежат разработке и утверждению, единство правового статуса будет дополнено единством нормативным и методологическим. Все это вместе с функциональным распределением сфер контроля, прав и обязанностей контролеров всех уровней системы позволит охватить независимым, а значит, объективным контролем всю совокупность финансовых и имущественных ресурсов государства.
Региональный опыт
Законопроект на стадии подготовки активно обсуждался в региональных контрольно-счетных органах. В его окончательной редакции нашли свое отражение в том числе и предложения Счетной палаты Ставропольского края. Следует отметить, что за относительно недолгий период с момента образования палаты (Счетная палата Ставропольского края обрела статус юридического лица, а следовательно, организационную и функциональную независимость в 2007 году), мы наработали солидную базу для обобщения опыта, анализа методологии, разработки предложений по совершенствованию организации внешнего финансового контроля. За этот период Счетная палата провела 866 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Сумма денежных средств, охваченных контрольными мероприятиями, составила 97,3 млрд руб. Выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму 7,8 млрд руб. Возмещено бюджетных средств, потраченных не по целевому назначению, 494,9 млн руб. По фактам противоправных действий должностных и руководящих лиц возбуждено восемь уголовных дел, проводится 36 доследственных проверок.
Сравнительный анализ ежегодных статистических данных показывает очевидную тенденцию к снижению доли нецелевого использования бюджетных средств в общем объеме выявленных финансовых нарушений. Если первая проведенная Счетной палатой в 2007 году проверка дорожной отрасли в Ставропольском крае шокировала своими результатами — 238 млн руб. неправомерно израсходованных средств, то сегодня картина иная. Так, в 2010 году выявлено нецелевого использования бюджетных средств всего на сумму 7,6 млн руб., притом что и количество проведенных проверок, и общий объем проверенных средств увеличились многократно.
Возрастающий профессионализм аудиторов и инспекторов, отработанные технологии контроля позволяют нам одним и тем же составом специалистов увеличивать с каждым годом количество контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и охватывать качественными проверками, экспертизой все больший сектор бюджетной сферы региона. При этом стоит заметить, что доля выявленных грубых нарушений существенно уменьшается. На основании этого можно сделать вывод об ощутимом положительном влиянии внешнего контроля на уровень бюджетно-финансовой дисциплины в Ставропольском крае.
Наличие в регионе такого независимого и компетентного контролирующего ока, как Счетная палата, предостерегает и сдерживает откровенных расхитителей бюджетных средств, заставляет учиться и повышать квалификацию тех, кто допускает ошибки не по злому умыслу, а по незнанию. Однако желающих поживиться за счет общественных ресурсов все еще слишком много. Следует признать и возрастающую изощренность недобросовестных участников бюджетного процесса. Яркий пример тому — проверка реализации в крае целевой программы «Социальное развитие села до 2012 года». Было выявлено, что, для того чтобы получить государственные субсидии на улучшение жилищных условий, отдельные горожане, например, срочно прописывались в деревне, устраивались на работу, получали деньги и возвращались в город. При этом формально соблюдались требования закона и установленные правила. В таких случаях трудно доказать корыстный умысел получателя (а возможно, и распорядителей) бюджетных средств, хотя он очевиден. В этой ситуации государственным и муниципальным чиновникам необходимо задать вопрос о неэффективном расходовании казны. Ведь в данном случае та социальная задача, ради которой проводится целевая программа, не реализована. Немалые бюджетные средства потрачены, а государственная поддержка не дошла до реального сельского жителя.
Уместно сказать, что именно это контрольное мероприятие продемонстрировало степень взаимодействия Счетной палаты с органами исполнительной власти края и федеральными структурами. Проверка была инициирована губернатором и проходила под его личным контролем. Ее результаты были рассмотрены на заседании краевого правительства, после чего органы исполнительной и муниципальной власти приняли необходимые организационные и административные меры. Совместно с правительством Ставропольского края Счетная палата провела расширенное совещание по теме «Анализ нарушений и недостатков при реализации мероприятий федеральной целевой программы “Социальное развитие села до 2012 года”». В работе совещания приняли участие представители Счетной палаты, заместитель председателя правительства Ставропольского края, специалисты министерств сельского хозяйства и архитектуры и строительства Ставропольского края, представители администраций муниципальных районов и поселковых администраций, сотрудники отделов внутренних дел, прокуратуры, Следственного управления края, руководители контрольно-счетных органов — члены Ассоциации контрольно-счетных органов Ставропольского края. Мероприятие такого формата проводилось в крае впервые, и его главной задачей стало рассмотрение основных видов нарушений и недостатков, выявленных в ходе проверки, установление причин, приведших к полученным результатам, анализ нормативной базы, лежащей в основе принятия решений, с целью недопущения в дальнейшем этих нарушений и отработки единых подходов расследования выявленных фактов.
Ставки на новые формы контроля
Возвращаясь к анализу характера выявляемых в результате проверок нарушений, с учетом приведенного и других примеров следует отметить перенос центра тяжести с нецелевого использования общественных ресурсов в сторону неэффективного использования. А значит, и возрастающую актуальность совершенствования такого инструмента контроля, как аудит эффективности бюджетных расходов. Он предполагает не только соотнесение затрат и полученных результатов, но и соответствие полученных результатов деятельности органов исполнительной власти поставленным социально значимым целям.
Оценке результативности и повышению качества выполнения государственных функций сегодня уделяется большое внимание. Правительство РФ приняло Программу по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, разработанную с целью «создания условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития». Программой предусматривается комплекс мероприятий, направленных в том числе на улучшение доступности и качества государственных услуг, полноту исполнения государственных функций при сокращении бюджетных расходов на содержание органов исполнительной власти. Предусмотрены и мероприятия в части развития системы государственного (муниципального) финансового контроля. Определено, что аудит эффективности использования бюджетных ассигнований должен начинаться с установления критериев эффективности и результативности их использования. Должны быть уточнены полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по осуществлению финансового контроля, введены понятия внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определены на законодательном уровне их формы, методы, объекты. Система российского государственного (муниципального) финансового контроля должна быть приведена в соответствие принципам и стандартам, установленным Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и Европейской организацией высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ).
С появлением Закона № 6-ФЗ очень многие принципиальные вопросы уже нашли свои решения. Установлены общие принципы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, их основные полномочия. Контрольно-счетный орган субъекта РФ теперь в обязательном порядке наделяется правами юридического лица. Представительные органы внутригородских муниципальных образований городов федерального значения вправе заключать соглашения с контрольно-счетными органами субъектов РФ — городов федерального значения о передаче им полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. К числу основных полномочий контрольно-счетных органов дополнительно отнесен контроль исполнения территориального государственного внебюджетного фонда и участие в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции. Результаты своей работы контрольно-счетный орган должен представлять не только депутатам, но и высшему должностному лицу субъекта РФ. Разъяснены и регламентированы еще многие стороны организации и деятельности контрольно-счетных органов.
Вместе с тем нам предстоит еще большая работа: организационная и законотворческая — на региональном уровне, научная, методологическая и нормотворческая — на федеральном. Еще многие термины и понятия должны получить свое толкование, научное и практическое наполнение. Сегодня зачастую практика обгоняет не только нормотворчество, но и науку. Этот разрыв должен быть минимизирован совместными усилиями Счетной палаты РФ, НИИ системного анализа Счетной палаты РФ, Ассоциации КСО России, региональными и муниципальными контрольно-счетными органами. Уже можно говорить об успехах в борьбе с нецелевым использованием средств, но все еще много открытых вопросов и проблем в сфере внедрения аудита эффективности. Впереди решение задач стратегического аудита, стратегического прогнозирования и управления рисками. У нас есть для этого силы и возможности, собственный и международный опыт. Мы видим потенциал Счетной палаты Ставропольского края, ставим себе задачи по дальнейшему росту международного сотрудничества, рассматривая в качестве приоритетных направлений участие в деятельности ЕВРОРАИ; расширение практики многосторонних и двусторонних контрольных и контрольно-аналитических мероприятий; расширение обмена опытом и совместной разработки аналитических и методологических материалов в области контрольной работы.
Справка «Бюджета»
Андрей Алексеевич КОЛЕСНИКОВ, председатель Счетной палаты Ставропольского края.
Родился 21 марта 1966 г. В 1990 г. окончил Ставропольский педагогический институт,
в 2005 г. — Академию государственной службы при Президенте РФ по специальности «государственное и муниципальное управление», в 2007 г. — Ставропольский государственный университет по специальности «юриспруденция».
Свою трудовую деятельность начал в Ставропольской продовольственной компании, где через два года был избран трудовым коллективом генеральным директором.
В 2001 г. избран депутатом думы Ставропольского края III созыва, где до окончания срока ее полномочий работал председателем Контрольно-счетной палаты. С 1 марта 2007 г. в соответствии с краевым законом палата приобрела статус самостоятельного независимого государственного финансового контрольного органа. А. А. Колесников был избран ее председателем сроком на шесть лет.
Награжден Орденом Святого благоверного князя Даниила Московского III степени, Орденом преподобного Сергия Радонежского III степени, медалью «За заслуги перед Ставропольским краем», медалью «За укрепление финансового контроля России».
