В октябре 2010 года Минздравсоцразвития России представило в Правительство РФ подготовленный по его поручению аналитический доклад. Цель доклада — проанализировать возможные сценарии развития пенсионной системы России. Впервые в нашей стране был использован принцип, широко распространенный за рубежом, когда перед подготовкой какой-либо стратегической программы ответственный исполнитель составляет аналитический доклад, затем проводится его общественное обсуждение и результаты аккумулируются в виде итогового документа. По завершении процедуры решение по вопросу дальнейшего реформирования пенсионной системы будет принимать руководство страны.
Минздравсоцразвития стремился отразить ситуацию максимально объективно, показав различные международные подходы к решению проблемы, хотя позиция министерства, конечно, в докладе главенствует. Авторы документа исходили из Бюджетного послания Президента РФ, в котором обозначены главные ориентиры для реформирования пенсионной системы, и прежде всего то, что пенсия не может быть ниже 40 % от утраченного заработка: это социально приемлемый уровень пенсии. Вместе с тем нельзя допускать дефицита пенсионного фонда либо дефицит должен быть управляем, но и тарифы социального страхования после 2011 года не должны расти, поднимать их выше 34 % нельзя. Как считает статс-секретарь, замминистра здравоохранения и социального развития России Ю. В. Воронин, косметические меры в этой ситуации ничего не изменят, нужны кардинальные решения, которые помогут сбалансировать бюджет.
Решение проблемы дефицита пенсионной системы
Документ предлагает различные пути стабилизации Пенсионного фонда. Рассматривается возможность поиска дополнительных источников пополнения бюджета фонда, например за счет части поступлений от НДС. Этот вариант в отличие от повышения страхового тарифа не будет стимулировать работодателей уводить в «тень» фонд оплаты труда, поэтому такой подход может поддержать бизнес.
Если события будут развиваться по этому сценарию, за пенсионным фондом будет закреплен помимо страховых взносов еще один отдельный самостоятельный доходный источник. Это путь, по которому сейчас идут многие страны: в Бразилии за пенсионной системой законодательно закреплена часть налога на прибыль, в Чили на эти цели используют налог на медь. Спектр возможных решений здесь широк: НДС, НДФЛ, табачно-алкогольные акцизы — для пенсионной системы не принципиально. В этом случае можно будет не латать дыры, а получить источник, который позволит индексировать пенсии.
Минздравсоцразвития считает неприемлемой инициативу Центробанка, заключающуюся в ежегодной индексации пенсий исключительно на величину инфляции. В этом случае в российской системе расчета размера пенсии на основании среднего заработка возникнет конфликт между старыми и новыми пенсионерами. Последние заведомо окажутся в более выигрышном положении, так как расчет их пенсий будет производиться исходя из гораздо более высокого уровня доходов.
Есть вариант, предложенный Минфином России: увеличение количества застрахованных лиц за счет милиционеров, военных и ряда других силовиков. Сейчас они получают пенсии и другие социальные пособия напрямую из федерального бюджета. Предлагается выплачивать за них страховые взносы в Пенсионный фонд на общих основаниях. Получается, что сейчас они являются по сути привилегированной категорией, которая не участвует в «договоре поколений», то есть не оплачивает пенсии своим родителям. Следовательно, пенсии их родителей оплачивают остальные граждане. Возможно в скором будущем пенсии силовиков будут складываться из двух частей: трудовой пенсии, получаемой из Пенсионного фонда, и доплаты из федерального бюджета в случае, если государство посчитает, что в силу профессиональных особенностей пенсия у данной категории граждан должна быть больше, чем обычная страховая. Поскольку в этом случае действуют отложенные обязательства, по которым право выплат наступит примерно через 30 лет, в течение периода формирования этого права у государства появляется серьезный финансовый ресурс для того, чтобы использовать его на текущее распределение. Это тоже вариант, предполагающий покрытие дефицита Пенсионного фонда за счет страховых взносов через солидарное перераспределение, а не из средств бюджета.
Еще один предлагаемый вариант решения проблемы дефицита — увеличить число застрахованных за счет предпринимателей, которые платят взносы в ПФР по фиксированной ставке. В этом случае подразумеваются люди, занятые индивидуальной трудовой деятельностью, не предполагающей найма работников. Это четко определенные категории — адвокаты, нотариусы, частные детективы. Сегодня они платят страховой взнос не на общих основаниях, а в виде фиксированного платежа, определяемого от размера МРОТ — 900 руб. в месяц, что в несколько раз меньше среднего взноса обычного работника. Однако объем прав они получают такой же, как и все граждане, в том числе минимальные гарантии по размеру пенсий, в результате чего нарушается эквивалентность. Эта категория, по данным Пенсионного фонда, насчитывает около двух млн человек.
Накопительный компонент
Эта составляющая доклада вызвала в конце 2010 года самые бурные дискуссии в обществе (мнения экспертов, высказанные по проблеме накопительного компонента в ходе круглого стола, проведенного по данной тематике, приводятся ниже). Доклад в целом фиксирует, что накопительная система сама по себе не решает всех проблем и не является панацеей. Рассматривается мировой опыт в этой сфере: в истории было две волны по созданию накопительных систем. Первая прошла в конце 80-х, когда Чили, Аргентина, Уругвай реализовали идею Всемирного банка о накопительной системе, вторая волна началась в конце 1990-х — начале 2000-х годов в Швеции, а также бывших странах соцлагеря — Польше, Венгрии, Латвии, Литве и, наконец, в России. После этого ни одна из развитых стран накопительный компонент в пенсионную систему не вводила. В докладе приводятся данные исследований, проведенных независимыми экспертами на основе реального опыта функционирования пенсионных систем с накопительным компонентом, который показывает, что накопительной системе присущи более глубинные проблемы и риски, чем распределительной, но они проявляются гораздо сложнее и на старте не кажутся очевидными, что выявилось по мере «взросления» накопительных систем. В целом в мире, подытоживается в докладе, обязательное накопление признано неэффективным. Одни страны от него отказываются, например, Аргентина. Другие, как Чили или Польша, существенно его сокращают по охвату населения и по размеру взноса.
Однако в аналитическом докладе нет предложений по ликвидации накопительного компонента. В документе перечисляются четыре возможных варианта его развития: сохранение накопительного компонента с переводом его в гражданско-правовой, но обязательный формат; перевод в добровольный формат, когда сам человек принимает решение об участии в накоплении; сокращение размера страхового взноса; вывод из обязательного формата отдельных категорий граждан.
По мнению Ю. В. Воронина, накопительный компонент в системе урегулирован хуже всего, но ликвидировать его в одночасье нельзя, так как это является обязательством государства. Однако, если все оставить как есть, проблемы «законсервируются» до той поры, когда начнется время реальных накопительных выплат, поэтому модернизировать систему необходимо. Недостроенность накопительного компонента, по словам Ю. В. Воронина, в том, что нет закона о порядке финансирования выплаты накопительной части пенсии. Не решен вопрос о собственности накоплений: в солидарной распределительной системе средства принадлежат государству, личные же накопления должны быть в частной собственности. Не менее важен вопрос о времени выплат: в солидарной системе пенсии всегда пожизненные, сегодня накопительная часть пенсии также должна платиться до конца жизни пенсионера. Однако не предусмотрено компенсационных механизмов, которые бы позволили «добавить» денег, если пенсионер живет долго, и накопленные им личные средства исчерпаны. До сих пор не решены вопросы о том, как рассчитывать накопительную часть трудовой пенсии и ожидаемый период выплаты, как изымать деньги из управляющих компаний, НПФов и как их индексировать в период выплаты пенсии. Мешает урегулировать эти вопросы формат, в котором существует накопительный компонент — частный по своей сути, он был встроен в обязательное пенсионное страхование. И попытки урегулировать накопительную часть пенсии исключительно страховым способом оказываются бесполезными. Если страховая и накопительная части трудовой пенсии — это единая пенсия, то и правила индексации, и ожидаемый период выплаты, и порядок назначения, а именно процессуальные решения, должны быть одинаковыми. Иначе это будет нарушение принципа равенства прав застрахованных граждан.
Как опять же считает Ю. В. Воронин, наиболее безболезненным вариантом будет тот, при котором накопительный компонент сохранится в его нынешнем виде и объеме, но при этом будет выведен из системы обязательного пенсионного страхования и переведен в систему гражданско-правовых отношений с введением системы гарантий через страхование риска утраты накоплений. Выплаты, а также условия наследования накопительного компонента будут регулироваться гражданско-правовым договором. Когда накопительный компонент будет переведен в частное поле, тогда станет возможным применить механизмы стабилизации, которые есть в частном страховании: там обработаны и ожидаемый период выплаты, и порядок соответствующей индексации. Это позволит решить проблемы с гарантиями, с перестрахованием, с определением выплатного резерва.
Стоит обратить внимание и на другой вариант: возможность сокращения тарифа, идущего на накопительную часть, за счет увеличения тарифа, идущущего на распределительную. Также целесообразно сократить накопительный компонент у людей с низкими доходами, ведь накопительная составляющая у них будет настолько ничтожна, что издержки по ее администрированию превысят все возможные доходы людей.
При этом, убежден замминистра, накопительный компонент не самая серьезная проблема, которая стоит перед пенсионной системой. Он не определяет структуры самой системы, обязательства по нему наступят не скоро. Кроме того, 38 млн пенсионеров, родившихся до 1967 года, дискуссия по накопительной части вообще не затрагивает. Для будущих пенсионеров это тоже не столь значительная проблема, так как доля накопительной части в существующем виде при самом идеальном состоянии экономики составит лишь 10 %. Гораздо более серьезные проблемы — это досрочные пенсии, пенсионная формула, пенсионный возраст.
Повышение пенсионного возраста и пенсионная формула
Как считает Ю. В. Воронин, вопрос о повышении пенсионного возраста бессмысленно поднимать до тех пор, пока не будет решен вопрос с досрочными пенсиями и выплатой пенсий работающим пенсионерам. Кроме того, при обсуждении возможности повышения пенсионного возраста в России существует недопонимание значения пенсионной формулы: на данный момент пенсионная формула делает бессмысленным увеличение пенсионного возраста, оно даст незначительный или даже нулевой экономический эффект. Нигде в мире не существует такой формулы, когда взносы задают объем обязательств, везде обязательства ограниченны, существует их регулирование и контроль. В таких странах, как, например, Германия, Франция, Бразилия, учитываются стаж, цена года, соотношение работающих и пенсионеров — все это не позволяет наращивать обязательства. Поэтому в перспективе все-таки придется менять пенсионную формулу, которая является технической составляющей решения проблем дефицита Пенсионного фонда. С западными экспертами были проведены консультации о том, как изменить существующую пенсионную формулу без организационных потрясений, чтобы новая формула не требовала новой конвертации, и это возможно.
