Опыт и практика реформирования методологии бюджетного процесса
К новациям в сфере управления региональными финансами мы приступили еще в 2007 году, когда был принят закон Читинской области, утвердивший областную целевую программу «Реформирование региональных финансов Читинской области (2008–2010 годы)». Реализация закона позволила сформировать методологическую основу для начала комплексной реализации бюджетной реформы на территории региона (Забайкальский край образован 1 марта 2008 года в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского АО. — Прим. ред.). Затем в 2010 году распоряжением правительства Забайкальского края была утверждена «Концепция повышения качества организации и осуществления бюджетного процесса в Забайкальском крае до 2013 года», направленная на продолжение реформ. В ходе решения приоритетных задач проведена значительная работа по модернизации системы управления в бюджетной сфере, повышению эффективности бюджетных расходов, совершенствованию межбюджетных отношений и долговой политики. Реализован ряд существенных мер, направленных на реформирование бюджетного процесса и внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат. Положено начало построению системы планирования результатов деятельности исполнительных органов государственной власти Забайкальского края и бюджетного сектора; применению таких инструментов результативного управления, как доклады о результатах и основных направлениях деятельности, государственные задания, обоснования бюджетных ассигнований.
В 2010 году совместно с партнером-консультантом Министерства финансов Забайкальского края — Центром экономических проектов — была проделана масштабная работа по формированию отдельных элементов системы результативного планирования и управления: разработка системы управления качеством предоставления государственных услуг и методологии их финансового обеспечения. Были разработаны стандарты качества предоставления государственных услуг практически по всем отраслям социальной сферы, методология определения нормативных затрат на оказание таких услуг и содержание имущества соответствующих государственных учреждений.
Создавая систему, мы понимали, что использовать какие-либо типовые решения для моделирования стоимости предоставления государственных услуг достаточно сложно. Мы столкнулись с проблемой учета индивидуальных отраслевых особенностей, в том числе по причине территориальной специфики, условий социально-экономического развития Забайкальского края. Так, например, норматив стоимости государственной услуги профессионального образования рассчитывается совершенно по иным правилам, чем, допустим, норматив стоимости предоставления услуги основного общего образования или социального обслуживания населения. Как показала практика, методы расчета здесь могут быть совершенно различными: от традиционных до предельно формализованных, — все зависит от специфики той или иной услуги и ее опять же отраслевых особенностей. Правовых ограничений здесь нет, субъекты бюджетного планирования вправе действовать по своему усмотрению. В конце концов «единый» норматив вовсе не означает, что он «одинаковый» по величине финансовых затрат — это, в первую очередь, норматив, рассчитанный по понятной и прозрачной методике, по четким правилам. Поэтому мы поставили перед разработчиками задачу детально, глубоко и основательно разобраться в структуре затрат, учитывая отраслевые требования, в том числе отдельных услуг в рамках той или иной отрасли. Это позволило нам определить имеющиеся внутренние резервы для более оптимального и грамотного использования ресурсов и не просто рассчитать затраты от фактически достигнутого уровня, а выйти на объективные нормативы финансирования, формируемые по понятным, прозрачным и четким правилам.
Кроме того, решение внутриведомственных задач, учет отраслевых особенностей неизбежно привел к некоторому усложнению расчетных операций и технологии моделирования стоимости государственных услуг. Поэтому второй задачей и одновременно методологическим принципом стало параллельное внедрение автоматизированной системы бюджетного планирования, расчета стоимости предоставления государственных услуг и определения объемов финансового обеспечения государственных заданий, то есть расчета объемов субсидий, что крайне важно в условиях реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и изменения структуры сети государственных учреждений.
В процессе работы мы столкнулись с рядом трудностей. Как раз в момент формирования уточненного консолидированного перечня государственных услуг Забайкальского края был принят Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон № 210-ФЗ), также регламентирующий вопросы предоставления и стандартизации государственных услуг, устанавливающий требования к административным регламентам и стандартам их оказания. Данный Федеральный закон действительно «породил» неоднозначное толкование сферы своего действия и распространения. И мнения относительно практики его применения разделились на два направления:
1 Закон № 210-ФЗ распространяется только на услуги, оказываемые органами исполнительной власти (исполнительно-распорядительные);
2 Закон № 210-ФЗ распространяется на услуги, оказываемые органами исполнительной власти (исполнительно-распорядительные), а также государственными учреждениями.
Действительно, с точки зрения анализа формулировок и понятий Закона № 210-ФЗ можно сделать вывод о том, что в нем речь идет о так называемых функциональных услугах, объем финансового обеспечения которых калькулируется в рамках сметы расходов. То есть речь идет об «услугах», фактически оказываемых в рамках исполнения государственных функций. Во-первых, понятие государственной услуги здесь, в рамках Закона № 210-ФЗ, несколько сужено, по сравнению с определением услуги, данной в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, то есть ограничивается сферой «деятельности по реализации функций». А функции с точки зрения Бюджетного кодекса РФ могут исполнять только казенные учреждения (то есть непосредственно казенные учреждения и органы государственной власти, на которые в силу бюджетного законодательства, распространяются все положения о казенных учреждениях). Таким образом, вся деятельность, вытекающая из полномочий органов государственной власти, покрывается сферой исполнения функций, в том числе в рамках этой деятельности и выделяются некоторые так называемые функциональные услуги, носящие исключительно заявительный характер, и собственно государственные услуги (в смысле «бюджетные услуги»), оказываемые непосредственно поставщиками государственных услуг (автономными, бюджетными и, по решению главного распорядителя, казенными учреждениями).
Во-вторых, не вся деятельность учреждений в сфере оказания государственных услуг, носит заявительный характер. Например, частично это услуги в сфере культуры. Правомерно возникает вопрос, куда в таком случае относить эту деятельность? Ведь Законом № 210-ФЗ такие услуги точно не охватываются, так как не соблюдается критерий заявительного характера. Стало быть, это еще одно подтверждение того, что собственно услуги, не являющиеся государственными функциями («нефункциональные услуги»), не являются и предметом регулирования нормами Закона № 210-ФЗ.
В-третьих, Бюджетный кодекс РФ четко говорит о необходимости разграничения понятий «государственная услуга» и «государственная функция». Именно в Бюджетном кодексе РФ появилась новая правовая и экономическая категория — государственная (муниципальная) функция, обозначенная как прерогатива для казенных учреждений. Это означает, что теперь учреждению, не предоставляющему услуги, можно не опасаться прекращения финансирования. Исполнение функций казенными учреждениями будет осуществляться исключительно на основе бюджетной сметы, что как раз и подчеркивает особый правовой режим данной деятельности, у которой фактически отсутствуют объективные рыночные измерители результативности.
Таким образом, мы пришли к выводу, что на деятельность поставщиков-организаций, за исключением отдельных случаев — казенных учреждений, — Закон № 210-ФЗ не распространяется.
Ключевые точки роста повышения эффективности
Сегодня мы понимаем, что ключевым элементом для достижения целей программы является эффективное управление бюджетными расходами. Тем более что возможности доходной базы бюджета края весьма ограниченны и существенного ее увеличения мы не ожидаем. Зато расходная часть бюджета весьма перспективна для наведения порядка, оптимизации и управленческого учета.
Мы считаем, что Минфин и Минэкономразвития России достаточно четко и грамотно определили приоритетные направления повышения эффективности бюджетных расходов в рекомендациях по разработке региональных и муниципальных программ по повышению эффективности бюджетных расходов, утвержденных совместным приказом от 29 декабря 2010 г. № 194н/701. Здесь как раз представлены ключевые «точки роста», задачи, которые требуют решения уже в ближайшее время, поскольку острая необходимость давно назрела. Такую же необходимость мы ощущаем и в нашем регионе, что отразили в своей Программе по повышению эффективности бюджетных расходов Забайкальского края. Мы выделили восемь ключевых базовых направлений повышения эффективности бюджетных расходов и сформировали четкий план мероприятий по решению поставленных в программе задач:
1 обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджета Забайкальского края;
2 внедрение программно-целевых принципов организации деятельности исполнительных органов государственной власти Забайкальского края;
3 развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг (реструктуризация бюджетного сектора);
4 повышение эффективности распределения бюджетных средств;
5 оптимизация функций государственного управления, повышение эффективности государственного управления;
6 реформирование государственного финансового контроля и развитие внутреннего контроля;
7 внедрение мероприятий по повышению энергетической эффективности;
8 развитие информационной системы управления государственными финансами, способствующей повышению прозрачности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Кроме методологического инструментария, особенно актуального в связи с переходом к программному бюджету, серьезное внимание мы уделяем и прикладным аспектам бюджетного планирования и управления. Так, впереди у нас стоит задача «перенастройки» системы финансового управления на программно-целевые «рельсы», внедрение автоматизированных систем управления в таких сферах, как прогнозирование доходов бюджета по основным налогам и сборам; формализация определения предельных объемов бюджетных ассигнований, доводимых до главных распорядителей бюджетных средств в процессе составления проекта бюджета; построение системы распределения межбюджетных трансфертов, мониторинг качества управления финансами и платежеспособности городских округов и муниципальных районов Забайкальского края.
Все это очень важно и формирует круг мероприятий, которые предстоит решить на протяжении ближайших двух лет. И откладывать намеченное в долгий ящик нельзя: времени на паузы у нас просто нет.
Справка "Бюджета"
Светлана Алексеевна ДОРОБАЛЮК, министр финансов Забайкальского края.
Родилась 11 апреля 1961 г. в с. Веселовское Новосибирской области.
В 1983 г. окончила Иркутский институт народного хозяйства по специальности «финансы и кредит».
1979–1990 гг. — экономист, ревизор-инспектор, старший ревизор-инспектор штатного отдела Читинского областного финансового отдела.
1991–1993 гг. — начальник сектора финансирования органов управления бюджетного отдела Финансового управления Читинской области.
1993–2001 гг. — начальник отдела финансирования органов государственного управления Комитета по финансам администрации Читинской области.
2001–2005 гг. — заместитель председателя Комитета по финансам Читинской области, начальник бюджетного управления.
2005–2008 гг. — заместитель председателя Комитета по финансам Читинской области.
С 2008 г. по настоящее время — министр финансов Забайкальского края.
Удостоена звания «Заслуженный экономист Читинской области», награждена нагрудным знаком «Отличник финансовой работы», почетными грамотами губернатора Забайкальского края.
Автоматизация для регионов
Борис Александрович КУШНИН, заместитель генерального директора по проектам ООО «Центр экономических проектов»Особенностью формирования и реализации региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов, безусловно, будет являться фактор зависимости результата выполнения многих мероприятий от нормативной позиции федерального центра. Сегодня еще сложно говорить о переходе на полноценный программный бюджет, так как требуется изменение и переработка бюджетной классификации, методологии формирования реестра расходных обязательств, системы бюджетного и управленческого учета. Но начинать эту работу можно и нужно уже сейчас, а новые неявные «правила игры» подскажет практика. Поэтому от регионов потребуется действительно творческий подход к реализации своих программ, связанный с реалистичной оценкой собственных полномочий >и максимальной их реализацией по всем направлениям реформирования, рекомендуемым федеральным центром.
В свою очередь, для того чтобы сделать максимально удобным процесс «оцифровки» методологии, разрабатывая прикладные системы управления, «Центр экономических проектов» основывается на использовании совокупности успевших себя зарекомендовать свободных средств разработки. Архитектура автоматизированных систем проектируется таким образом, чтобы не ограничивать их в плане масштабируемости и дальнейшего развития. Изменения и настройки осуществляются быстро и «незаметно» для конечного пользователя, что делает использование веб-технологий основой и будущим ориентиром развития прикладных информационных систем в государственном и муниципальном управлении.
Так, на территории Забайкальского края «Центр экономических проектов» впервые разработал и внедрил «Автоматизированную систему планирования бюджетных ассигнований на предоставление государственных услуг и содержание имущества государственных учреждений Забайкальского края» (далее — система)с применением клиент-серверной платформы, работа конечного пользователя с которой организуется посредством использования веб-технологии.
Преимущества разработки:
• во-первых, в едином информационном пространстве взаимодействуют все участники бюджетного процесса: государственные учреждения, главные распорядители бюджетных средств (отраслевые министерства и ведомства), краевое министерство финансов. Это обеспечивает распределенный характер системы и не требует дополнительных финансовых затрат на приобретение программно-аппаратных средств. Пользователю достаточно иметь доступ в систему по каналам сети Интернет. При этом количество рабочих мест здесь неограниченно;
• во-вторых, каждый участник бюджетного процесса имеет свой набор прав на решение отраслевых функциональных задач, исключающий внесение в систему недостоверной информации. Достигается это благодаря отлаженной внутренней системе согласования как исходных, так и промежуточных расчетных данных и объемов передаваемой информации;
• в-третьих, существенно сокращаются объемы механической работы, оптимизируются трудозатраты специалистов финансово-экономических органов. Системой предусмотрена защита от ошибок и ввода некорректной информации, зачастую связанных с человеческим фактором;
• в-четвертых, в систему заложена возможность формирования различных версий проекта бюджета края на предоставление государственных услуг и выбора оптимальной версии с точки зрения обоснования нормативных затрат и соответствия предельным объемам бюджетных ассигнований; установлена четкая привязка статей расходов к параметрам бюджетной классификации.
С помощью автоматизированной системы стало возможным осуществлять мониторинг и анализ ключевых исходных показателей, используемых каждым ведомством при формировании расходной части проекта бюджета в разрезе каждой отдельно взятой государственной услуги и каждого поставщика, ответственного за ее предоставление. Финансовый орган теперь видит, насколько достоверную и объективную информацию дает то или иное министерство для расчета, а не ограничивается общим запрашиваемым объемом бюджетного финансирования в составе бюджетной заявки. Финансовый орган тщательно контролирует каждый требуемый бюджетный рубль на предмет соответствия потребности и обоснованности. Система позволяет отслеживать структуру и последовательность формирования проекта бюджета каждого учреждения, услуги и ведомства в целом. Появилась возможность «раскладывать» все расчеты на отдельные составляющие и видеть, где есть внутренние резервы для оптимизации управления затратами бюджета.
С помощью OLAP-технологии теперь можно конструировать практически любые внутренние отчетные формы без обращения к разработчику системы. Это немаловажно, если проводить сравнение с другими программными продуктами и решениями, представленными на современном рынке информационных технологий и ИТ-решений для государственных органов и органов местного самоуправления.
