Финансовая система Коломны имеет богатейшую историю, которая отражает пути развития российской государственности и местного самоуправления. Начиная с 1870 года в соответствии с городовым положением Коломна имеет собственный бюджет. В архивах нам удалось обнаружить бюджет Коломны на 1873 год, объем которого составлял немногим более 50 тыс. руб. Для сравнения: бюджет за 2010 год составлял более 3 млрд руб., что больше, чем в 2009 году, на 120 млн руб., но меньше, чем в 2008 году. Объем бюджета на 2011 год — 3,03 млрд руб.
Самое крупное муниципальное учреждение города — Конькобежный центр Московской области «Коломна», признанный одним из лучших спортивных сооружений России и Европы. Наряду с ним среди общего количества учреждений функционируют небольшие учреждения, которые выполняют по существу функции аутсорсинга (методическое, бухгалтерское, информационное обеспечение учреждений, подведомственных конкретному главному распорядителю). Стоит отметить, что в Коломне ведется системная работа по оптимизации бюджетной сети. Например, в результате проведенного мониторинга оценки потребностей в муниципальных услугах (с учетом показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления, установленных в соответствии с Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607) в 2010 году на базе гимназии образован детский сад, были объединены два учреждения культуры, произведена централизация библиотечных учреждений.
Закон № 83-ФЗ: вопросы и ответы
Для реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ (далее — Закон № 83-ФЗ) в Коломне был выбран консервативный вариант. Решением Совета депутатов установлено, что бюджетные учреждения в 2011 году будут получателями бюджетных средств и, следовательно, финансироваться на основании бюджетных смет. Расходование денежных средств от приносящей доход деятельности осуществляется в соответствии со сметами доходов и расходов. При этом бюджет Коломны утвержден на 2011 год в соответствии со ст. 41 Бюджетного кодекса РФ без учета средств ОМС и приносящей доход деятельности бюджетных учреждений.
Правовой статус
На сегодняшний день в Коломне выполнен определенный комплекс мероприятий по реализации Закона № 83-ФЗ. Прежде всего проведена оценка возможности изменения правового положения бюджетных учреждений. При оценке рассматривались:
- возможность и необходимость выполнения муниципальными учреждениями функций. При этом учитывалось простое правило: выполнять функции могут только казенные учреждения. Поэтому, например, для централизованных бухгалтерий был определен статус казенных учреждений;
- сфера деятельности муниципальных учреждений. Поскольку законодательно для автономных учреждений сфера деятельности ограниченна, то изначально не рассматривалось создание автономных учреждений в сфере информационных услуг, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта;
- возможность исполнения публичных обязательств. Так как в законодательстве не закреплено право исполнения публичных обязательств за автономными учреждениями, то была исключена возможность изменения статуса бюджетных учреждений, исполнявших в 2011 году публичные обязательства, на автономные;
- опыт работы учреждений со средствами, получаемыми от приносящей доход деятельности. В течение нескольких лет Коломенское финансовое управление ведет соответствующий мониторинг, результаты которого свидетельствуют, что у отдельных учреждений объем доходов от приносящей доход деятельности превышает объем бюджетного финансирования (летние оздоровительные лагеря, археологический центр и т. д.). В то же время другие учреждения не оказывают платных услуг, например методические центры;
- социальная значимость и количество учреждений, оказывающих конкретные муниципальные услуги. К казенным отнесены учреждения, которые оказывают «индивидуальные» социальные услуги, а также те, которые функционируют на территории города в единственном числе. Например, казенным стал детский сад компенсирующего вида для глухих и слабослышащих детей, в котором применяются современные уникальные методики;
- административный фактор. Например, признание Коломны историческим поселением России послужило основанием для отнесения археологического центра к бюджетным учреждениям.
В бюджетной сфере Коломны до 1 января 2011 года функционировало 126 бюджетных учреждений, которые различались между собой по размерам, перечню оказываемых услуг, материально-техническому оснащению и другим критериям. В результате проведенной работы из общего количества учреждений примерно 15 % отнесено к казенным, 75 % — к бюджетным и 10 % — к автономным.
Учредительство
Параллельно с определением правового положения муниципальных учреждений решался вопрос учредительства. Рассматривались два варианта решения данного вопроса. Первый предполагает, что для всех муниципальных учреждений функции и полномочия учредителя выполняет администрация городского округа. Второй вариант: учредителями выступают отраслевые органы местной администрации с правами юридического лица. Поскольку за этими органами закреплен ряд обязательных функций (формирование и утверждение муниципальных заданий, согласование крупных сделок, порядок определения платы за услуги, выполняемые сверх муниципального задания, утверждение устава и т. д.) и уже накоплен опыт работы, функциями и полномочиями учредителя были наделены отраслевые органы местной администрации с правами юридического лица.
Нормативно-методическая работа
Кроме того, выполнен достаточно большой объем нормативно-методической работы: разработан и утвержден план мероприятий по реализации Закона № 83-ФЗ, внесены соответствующие изменения в Положение о бюджетном процессе. Стоит отметить, что для разработки некоторых нормативно-правовых актов использовались соответствующие наработки на федеральном и региональном уровнях, для других в большей мере использовался накопленный опыт и собственное понимание проблемы. Из принятых нами документов для коллег, на мой взгляд, интерес могут представлять следующие:
- муниципальный правовой акт о санкционировании расходов по иным субсидиям, в котором, в соответствии с абз. 2, п. 1 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ к целевым субсидиям отнесены субсидии на реализацию целевых программ и на развитие учреждений. В перечень целевых субсидий не включены средства, предусмотренные, например, на погашение кредиторской задолженности. Обусловлено это действующей системой мониторинга и контроля за кредиторской и дебиторской задолженностями, в которой осуществляется не только ежемесячный анализ тенденций задолженностей, но и причины их возникновения;
- порядок контроля за деятельностью бюджетных и автономных учреждений, утвержденный распоряжением администрации городского округа Коломны. В нем не только определены перечень и функции конкретных уполномоченных организаций по осуществлению контроля, но и дано поручение соответствующим органам разработать регламенты по осуществлению ими контрольной деятельности в пределах их компетенции;
- порядок перечисления остатков бюджетных средств. Наибольшую проблему вызвало определение порядка перечисления в местный бюджет остатков с соответствующих счетов согласно п. 23 ст. 30 Закона № 83-ФЗ. На федеральном уровне приказом Министерства финансов РФ от 14 июля 2010 г. № 71н предусмотрено ежедневное перечисление Управлением Федерального казначейства соответствующих остатков. Использование аналогичного порядка на местном уровне, на наш взгляд, не является достаточно эффективным. Поэтому, воспользовавшись предусмотренным правом финансового органа муниципального образования самостоятельно определять указанный порядок, предусмотрено перечисление остатков средств со счета, открытого в соответствии с законодательством в расчетно-кассовом центре на балансовом счете 40703 «Счета негосударственных организаций. Некоммерческие организации», на счет 40204 «Средства местного бюджета» на период временного кассового разрыва.
Нерешенные вопросы
При реализации закона в переходный период перед муниципальными образованиями встает ряд вопросов, по которым потребуется прорабатывать варианты решения. Так, в связи с отменой в соответствии со ст. 30 Закона № 83-ФЗ необходимости представлять в финансовые органы документы, подтверждающие возникновение денежных обязательств, а также введением ограничения по срокам осуществления операций со средствами бюджетных учреждений (не позднее второго рабочего дня, следующего за днем предоставления документов бюджетными учреждениями, оформленных в установленном порядке), необходимо, на наш взгляд, разработать дополнительные муниципальные правовые акты. Например, необходим документ по определению порядка соответствующего контроля за получением предварительного согласия учредителя на осуществление крупной сделки в соответствии с п. 13 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Также необходимо разработать и механизмы управления кредиторской задолженностью с определением порядка возможности перевода просроченной задолженности в разряд текущей (например, при достижении соглашений между должником и кредитором, получателем отсрочек и рассрочек и т. д.). Предусмотреть применение более гибких инструментов управления местным бюджетом при оценке рисков в случае перехода со сметного финансирования на финансирование муниципального задания в связи с установлением ограничений по взаимодействию бюджетных учреждений с финансовыми органами и т. д.
БОР — реальный механизм эффективности
Поскольку целью реализации Закона № 83-ФЗ обозначено повышение качества и доступности муниципальных услуг, то в сфере управления местными финансами возникает необходимость использования на уровне муниципалитетов инструментов бюджетирования, ориентированного на результат. Эти инструменты условно можно разделить на обязательные и факультативные. Основой внедрения инструментов БОР в управлении бюджетными расходами являются реестры расходных обязательств, ведение которых является обязательным (ст. 87 Бюджетного кодекса РФ). В Коломне они ведутся с 2006 года. Также на протяжении уже несколько лет действует правило: на принимаемые расходные обязательства разрабатывается и утверждается муниципальный правовой акт. Реестры расходных обязательств Коломенское финансовое управление ведет по функциональной классификации и по главным распорядителям бюджетных средств на основании «отраслевых» реестров, сформированных главными распорядителями бюджетных средств. Специалисты бюджетного отдела Коломенского финансового управления по сути проводят экспертизу реестров расходных обязательств на соответствие Бюджетному кодексу РФ и установленным полномочиям, а также осуществляют финансовую оценку.
Поскольку реестры расходных обязательств формируются дважды в год, то практически на муниципальном уровне они получали развитие при организации бюджетного процесса при ведении уполномоченными органами реестров муниципальных контрактов (договоров) и реестров закупок, в которых отражались объемы принятых бюджетных обязательств, их исполнение и, в конечном итоге, именно они являлись «барометрами» финансовой дисциплины. Однако, с 1 января текущего года в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2010 г. № 1191 ведением реестров государственных (муниципальных) контрактов будет заниматься Федеральное казначейство. При этом финансовым органам муниципальных образований предписано до 1 апреля 2011 года обеспечить передачу на официальный сайт в сети Интернет сведений о действующих по состоянию на 1 января 2011 года контрактах, полученных от уполномоченного органа. Несомненно, принятое решение будет исполнено, только возникает ряд вопросов. Во-первых, почему данную процедуру не могут выполнить непосредственно уполномоченные органы? Во-вторых, каким образом в таких условиях на местном уровне обеспечить взаимосвязь реестра расходных обязательств и контрактов? Мы предполагаем, что в переходный период решить этот вопрос можно путем интеграции бюджетных обязательств в реестр контрактов, а также введением процедуры визирования данных об исполнении контрактов, которые заказчики должны представлять в Федеральное казначейство.
Статьей 69.2 Бюджетного кодекса РФ установлена обязательность планирования бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) с учетом муниципального задания. Трехлетний опыт практического использования муниципальных заданий в Коломне показал, что создан определенный механизм планирования и отчетности, определены основные правила формирования и использования муниципальных заданий. Однако еще необходимо создавать механизм их финансирования и проблема не только и не столько в финансовом обеспечении заключенных соглашений, сколько в умении управлять финансовыми ресурсами на уровне муниципальных учреждений. И нужно говорить не только о желании и умении, но и о создании реального механизма стимулирования за достигнутые конкретные результаты.
Кроме названных обязательных инструментов БОР в бюджетном процессе Коломны используются реестры (перечни) муниципальных услуг (в данном вопросе не затрагиваются услуги, установленные Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ и распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2009 г. № 1993-р), которые в Коломне были утверждены постановлением Главы городского округа в 2008 году. Однако в данном реестре дан лишь укрупненный перечень услуг, который во многом отражает вопросы местного значения городского округа в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Таким образом, сейчас назрела необходимость уточнения и детализации данного реестра. Обусловлено это как необходимостью реализации Закона № 83-ФЗ, так и формированием в муниципальных заданиях отдельных разделов для услуг и для работ.
Надо отметить, что при формировании и согласовании реестра муниципальных услуг акцент был сделан на его доступность, понятную для населения формулировку перечня услуг, возможность определения конкретных муниципальных заданий, соответствие действующему законодательству и т. д. Была произведена оценка потребности в муниципальных услугах, которая была опубликована в средствах массовой информации и размещена на сайте городского округа Коломна. Разработаны и утверждены муниципальным правовым актом стандарты качества муниципальных услуг в сфере физической культуры и спорта, дополнительного образования в сфере физического развития. Проекты аналогичных стандартов разработаны еще для двух сфер — образования и культуры, на сегодняшний день они находятся на согласовании. В стандартах отражены свойства и характеристики муниципальных услуг, порядок их оказания, информирование потребителей и другие показатели, которые используются в муниципальном задании, докладах о результатах и основных направлениях деятельности и т. д. Кроме того, для обоснования планируемых объемов бюджетных ассигнований для бюджетных учреждений начиная с 2008 года у нас формируются бюджетные заявки, с учетом которых главные распорядители бюджетных средств разрабатывают доклады о результатах и основных направлениях деятельности.
В Коломне разрабатываются, утверждаются и финансируются долгосрочные и ведомственные целевые программы. Например, в 2010 году в городском округе реализовывалось семь программ. Надо признать, что уровень качества программ разный, но для всех обязательным является утверждение конкретных результатов. Препятствием для более широкого использования программно-целевого планирования, на наш взгляд, является несколько факторов, и прежде всего недостаточная законодательная и нормативная база, определенные сложности планирования бюджетных ассигнований и т. д. Однако стоит признать, что именно использование целевых программ позволит обеспечить взаимосвязь ресурсов муниципального образования с конкретными результатами.
