В прошлом номере мы уже рассказывали о социальной политике, проводимой в Тверской области. Сегодня мы более подробно рассмотрим основные аспекты реализации закона о монетизации льгот, но уже с позиции финансов. О социальной политике, а также о формировании бюджета 2005 года с учетом проводимых реформ нам рассказывает руководитель департамента финансов Тверской области Василий Борисович Толоко.
—Как строится бюджетный процесс области? Как обеспечивается контроль за целевым расходованием бюджетных средств?
—У нас есть закон о бюджете и бюджетном процессе, который строго регламентирует процесс составления бюджета и внесения в него поправок. В части порядка формирования бюджет области практически ничем не отличается от других областей.
В сфере финансового контроля большим шагом по обеспечению целевого расходования бюджетных средств стало внедрение казначейского исполнения регионального бюджета, которое в 2004 охватывает и внебюджетную деятельность бюджетных учреждений. В результате внедрен полный учет бюджетных обязательств учреждений, а также процедуры предварительного контроля платежей, что обеспечивает практически 100% целевое использование платежей, осуществляемых со счетов регионального казначейства.
В 2005 году запланирован переход всех муниципальных образований области на казначейское исполнение бюджетов.
Кроме этого, разумеется, осуществляются регулярные ревизии бюджетополучателей контрольно-ревизионным отделом Департамента финансов.
—Какие меры принимаются для повышения эффективности расходования средств?
—Кроме обеспечения целевого использования средств большое значение имеет увеличение эффективности их расходования – ведь можно израсходовать деньги по назначению, но неэффективно. Первое, что было сделано - это реформирование системы госзакупок. Разработан и принят региональный закон о государственных закупках для нужд области. Если раньше все структурные подразделения делали закупки самостоятельно, то сейчас эта обязанность возложена на департамент государственного заказа. Эффективность нового подхода уже доказана. Например, в ходе конкурса на закупку мазута нам удалось добиться снижения закупочной цены с 4800 до 2400 рублей за тонну топлива.
Также, в целях повышения эффективности бюджетных расходов в 2004 году утвержден порядок оценки целевого использования средств и эффективности произведенных расходов бюджетными учреждениями области и принято постановление «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», одобряющее концепцию реформирования бюджетного процесса в Тверской области. В настоящее время идет разработка нормативной базы для внедрения бюджетировния ориентированного на результат.
—Расскажите об исполнении бюджета в первом полугодии 2004 года
—Я уже могу подвести итоги за 10 месяцев этого года. С точки зрения показателей, конечно, нельзя не отметить, что они были завышены. Здесь стоит принять во внимание и предвыборную кампанию прошлого года (а выборы в Тверской области состоялись в декабре 2003), когда старой командой ряд доходных показателей по политическим причинам был завышен. Но, тем не менее, мы все же надеялись на рост налоговых поступлений, однако этого не произошло. В целом стоит отметить, что налоговые и неналоговые поступления составляют 98% от запланированных. У нас достаточно высокие показатели по налогу на прибыль, хотя эта тенденция фиксируется по всей стране, а не только в нашем регионе. Неплохо поступает налог на доходы физических лиц. Однако не в полном объеме поступают акцизы, транспортный и земельный налоги. Но и эта тенденция общероссийская. В земельном налоге мы надеемся на кадастрирование, которое планируем завершить к 1 марта 2005 года. Кроме того, с 2004 года мы стали учитывать внебюджетные средства бюджетных учреждений на лицевых счетах регионального казначейства. И, надо сказать, бюджетные организации демонстрируют хороший рост по доходам от предпринимательской деятельности.
В 2004 году мы вступили в эксперимент по оказанию адресной медицинской помощи неработающим пенсионерам. Из Пенсионного фонда РФ в Тверской ФОМС на 01.11.2004 г дополнительно поступило 56 млн. руб. Дополнительно полученные средства позволили увеличить тарифы по оплате расходов на питание и медикаменты в учреждениях здравоохранения области.
—Как идет формирование бюджета 2005 года?
—Скажу честно, достаточно тяжело. Во-первых, стоит отметить отставание по срокам. По-хорошему мы должны были формировать бюджет в начале лета, а в идеале - в апреле. Аналогично тому, как составляется бюджет федеральный. Но, до конца были не ясны правила игры на федеральном уровне. Год тяжел тем, что все реформы проходят одновременно: изменение бюджетной классификации, монетизация льгот, введение 100%оплаты услуг ЖКХ и вступление в силу закона о разграничении полномочий между уровнями бюджетной системы. В этой связи разработан целый пакет законов о социальной защите населения области. Все это приходилось делать одновременно, учитывая в бюджетных расходах.
И, естественно, введение закона о монетизации льгот стоит выделить отдельно. Стоит отметить, что федеральная позиция ведет к расслоению субъектов РФ. Те, у кого бюджетная обеспеченность выше, смогут выплачивать более высокие пособия. То есть люди, живущие в одной стране, оказались разделены по уровням дохода того региона, где человек проживает. Льготники одной категории в одной области получает 300 рублей, а в другой 200. Я считаю, это несправедливо.
В результате проведенной работы установлено, что численность граждан, имеющих право на получение государственной помощи за счет средств федерального бюджета, составляет 134 тысячи человек, численность льготников по полномочиям области - 198 тысяч человек. В нашей области труженики тыла получают больше, нежели ветераны труда. У нас всего порядка 73 тысяч тружеников тыла, а ветеранов труда - около 123 тысяч. Кроме того, стоит отметить, что труженики тыла не имели льгот при оплате услуг ЖКХ, в отличие от ветеранов. Да, может наше разделение не самое правильное, однако наша позиция совпадает с позицией федерального центра. По нашим расчетам получается, что труженики тыла получат порядка 300 рублей, ветераны 250, но это только то, что гарантирует областной бюджет. Расходы бюджета региона на эти цели составят более 600 млн. рублей. Размер денежных выплат будет ежегодно индексироваться и утверждаться Законом о бюджете на очередной финансовый год. Кроме этого мы получаем помощь из федерального бюджета на эти цели в размере 162 млн. рублей. По предварительным расчетам с учетом помощи сумма льготы составит около 300 и 350 рублей на каждого льготника соответственно. Однако, увеличение размеров денежной выплаты - не самоцель. Главное, ввести систему мер социальной поддержки населения, благодаря которой помощь придет адресно - особо нуждающимся людям.
—Какие областные целевые программы были реализованы в этом году? Что изменится в 2005?
—В этом году у нас на ОЦП было выделено 1 млрд.120 млн.рублей. Это сумма идет на реализацию 42 областных целевых программ. Однако, мы считаем, что количество программ необходимо уменьшать. И не только из-за сложностей реализации такого объема, но и потому, что происходит распыление целей и задач. И в следующем году, мы переходим на новую структуру - одна программа на отрасль. Никто не пострадает, просто мы систематизируем качество программ. А уже в рамках программы мы сможем создать подпрограммы. Всего у нас получается на 2005 год 16 ОЦП. Если отмечать новые подходы, то стоит рассказать о программе поддержки правоохранительной деятельности. Мы считаем необходимым материально помогать милиции. Также планируется ввести программу по консалтингу. Мы понимаем, что в современных условиях возникают проблемы, с которыми органы власти не в состоянии справиться в одиночку (это касается и кадастрирования земель, и зонирования) - для этих целей планируется привлекать специалистов - НИИ, консалтинговые компании, либо закупать программные продукты.
А так как ОЦП включают только областные проекты, то мы создали специальные фонды для финансирования муниципалитетов: это фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) для текущих расходов и фонд муниципального развития (ФМР) для инвестиционных проектов муниципалитетов.
—Можно остановится на этом подробнее?
—ФССР это фонд, по которому будут финансироваться социально значимые расходы муниципальных образований. Цель образования фонда - долевое участие в финансировании наиболее приоритетных на настоящий момент расходов бюджетов муниципальных образований. Фонд – это цивилизованный инструмент стимулирования местных органов власти к принятию тех или иных действий. Напрямую мы не можем финансировать муниципальные образования, потому как закон четко разделяет расходные полномочия. Но мы понимаем, что есть проблемы, с которыми муниципальные образования в одиночку не справятся. А созданный фонд сможет учесть социально значимые приоритеты - например, финансирование мероприятий противопожарной безопасности в школах, дорожное хозяйство и т.д. Поэтому мы выделяем средства, в основном 50 на 50 % на реализацию подобных программ. Кроме того, в 2006-2008 фонд софинансирования будет выполнять еще одну важную функцию - поддерживать на должном уровне финансирование приоритетных расходов из местных бюджетов, которые наиболее сильно пострадали при переходе к новой системе организации межбюджетных отношений.
Фонд муниципального развития формируется на основе конкурсов муниципальных проектов по направлениям софинансирования – например на модернизацию объектов ЖКХ или инвестирование в основные фонды по отраслям. Конкурсы будут проводится в разрезе направлений софинансирования. Основными критериями будут являться социальная значимость проектов, степень их завершенности (в области много долгостроя), а также уровень софинансирования из других источников.
—То есть в 2005 году межбюджетные отношения будут формироваться не так как раньше?
—Межбюджетные отношения в 2005 году будут построены по схеме, максимально приближенной к условиям 2006 года.
Основными особенностями межбюджетных отношений в 2005 году станут:
разграничение расходных полномочий между областью и муниципальными образованиями;
установление единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов для всех городов и районов области;
организация в составе областного бюджета системы фондов финансовой помощи бюджетам муниципальных образований.
Мы вводим подобную схему межбюджетных отношений уже сейчас в том числе и для того, чтобы уменьшить социальные последствия монетизации федеральных и региональных льгот, обеспечить сохранение социальной стабильности, социальной защищенности жителей области.
Мы полагаем, что внедряемая система межбюджетных отношений как база долговременной региональной политики будет сохранена на 2006-й и последующие годы.
—Как идет реализация программы реформирования государственных и муниципальных финансов Тверской области?
—Две недели назад, мы, в числе других пяти субъектов РФ, выиграли второй этап третьего конкурса МБРиР. Суть его заключается в том, что регионы оцениваются по степени реформирования и модернизации своей финансовой системы. В первую очередь это наличие казначейства, концепции управления имуществом. Это и вопросы по эффективности бюджетного процесса, и по конкурсному производству; по социальной защите и реструктуризации наших задолженностей по линии международных займов. Благодаря победе в конкурсе мы получаем дополнительно 138 млн. рублей, которые в том числе будут использованы для развития финансовой системы области в рамках регионального фонда реформирования муниципальных финансов Тверской области.
—Какие изменения в экономике Тверской области вы можете выделить особо?
—Индекс физического объема производства в промышленности за первое полугодие составил ориентировочно 114,7 процента. По этому показателю Тверская область занимает 2-е место среди 18 регионов ЦФО.
Обозначен значительный рост инвестиций в экономику региона – на 32% больше, чем за такой же период предыдущего года. По объемам инвестиций в основной капитал Тверская область занимает 3-е место среди регионов ЦФО после Москвы и Московской области.
Реальная заработная плата увеличилась на 14%, обогнав рост потребительских цен.
В целом наше время – это время реформ. Россия в целом и Тверская области в частности находится на пике реформирования своей экономики. И мы надеемся, что в результате эти реформы приведут к росту благосостояния наших граждан и их социальной защищенности.
Справка «Бюджета»
Толоко Василий Борисович родился 23 апреля 1972 года в г. Москве. Окончил в 1989 году общеобразовательную школу № 1250. В 1990 году поступил в институт стран Азии и Африки при Московском государственном университете им. М. В. Ломоносова на факультет международных экономических отношений. В 1994 году закончил бакалавратуру института по специальности экономист-международник, в 1996 году присвоена квалификация магистра экономики стран Азии и Африки по направлению Востоковедение и африканистика. Прошел стажировку в Республике Корея. Свободно владеет двумя иностранными языками: английским и корейским.
Трудовую деятельность начал в городе Москве в Банке «Национальный кредит» в должности ведущего экономиста управления финансовых операций, затем работал старшим менеджером Вице-Президента в управлении по связям с органами государственной власти Коммерческого инновационного банка «Альфа-Банк», главным экономистом управления международных финансовых операций АКБ «Московский национальный банк», начальником отдела коньюнктуры Объединенного экспортно- импортного банка, начальником отдела стратегического анализа управления развития АКБ «Росбанк».
С 2003 года работает в городе Твери, в сентябре 2003 года назначен советником 1-го заместителя Главы администрации города Твери. В феврале 2004 года назначен на должность начальника департамента финансов Тверской области.
Женат, имеет сына.
Материал подготовила Тая Олейник
Журнал «Бюджет» №12 декабрь 2004г.
—Как строится бюджетный процесс области? Как обеспечивается контроль за целевым расходованием бюджетных средств?
В сфере финансового контроля большим шагом по обеспечению целевого расходования бюджетных средств стало внедрение казначейского исполнения регионального бюджета, которое в 2004 охватывает и внебюджетную деятельность бюджетных учреждений. В результате внедрен полный учет бюджетных обязательств учреждений, а также процедуры предварительного контроля платежей, что обеспечивает практически 100% целевое использование платежей, осуществляемых со счетов регионального казначейства.
В 2005 году запланирован переход всех муниципальных образований области на казначейское исполнение бюджетов.
Кроме этого, разумеется, осуществляются регулярные ревизии бюджетополучателей контрольно-ревизионным отделом Департамента финансов.
—Какие меры принимаются для повышения эффективности расходования средств?
—Кроме обеспечения целевого использования средств большое значение имеет увеличение эффективности их расходования – ведь можно израсходовать деньги по назначению, но неэффективно. Первое, что было сделано - это реформирование системы госзакупок. Разработан и принят региональный закон о государственных закупках для нужд области. Если раньше все структурные подразделения делали закупки самостоятельно, то сейчас эта обязанность возложена на департамент государственного заказа. Эффективность нового подхода уже доказана. Например, в ходе конкурса на закупку мазута нам удалось добиться снижения закупочной цены с 4800 до 2400 рублей за тонну топлива.
Также, в целях повышения эффективности бюджетных расходов в 2004 году утвержден порядок оценки целевого использования средств и эффективности произведенных расходов бюджетными учреждениями области и принято постановление «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», одобряющее концепцию реформирования бюджетного процесса в Тверской области. В настоящее время идет разработка нормативной базы для внедрения бюджетировния ориентированного на результат.
—Расскажите об исполнении бюджета в первом полугодии 2004 года
—Я уже могу подвести итоги за 10 месяцев этого года. С точки зрения показателей, конечно, нельзя не отметить, что они были завышены. Здесь стоит принять во внимание и предвыборную кампанию прошлого года (а выборы в Тверской области состоялись в декабре 2003), когда старой командой ряд доходных показателей по политическим причинам был завышен. Но, тем не менее, мы все же надеялись на рост налоговых поступлений, однако этого не произошло. В целом стоит отметить, что налоговые и неналоговые поступления составляют 98% от запланированных. У нас достаточно высокие показатели по налогу на прибыль, хотя эта тенденция фиксируется по всей стране, а не только в нашем регионе. Неплохо поступает налог на доходы физических лиц. Однако не в полном объеме поступают акцизы, транспортный и земельный налоги. Но и эта тенденция общероссийская. В земельном налоге мы надеемся на кадастрирование, которое планируем завершить к 1 марта 2005 года. Кроме того, с 2004 года мы стали учитывать внебюджетные средства бюджетных учреждений на лицевых счетах регионального казначейства. И, надо сказать, бюджетные организации демонстрируют хороший рост по доходам от предпринимательской деятельности.
В 2004 году мы вступили в эксперимент по оказанию адресной медицинской помощи неработающим пенсионерам. Из Пенсионного фонда РФ в Тверской ФОМС на 01.11.2004 г дополнительно поступило 56 млн. руб. Дополнительно полученные средства позволили увеличить тарифы по оплате расходов на питание и медикаменты в учреждениях здравоохранения области.
—Как идет формирование бюджета 2005 года?
—Скажу честно, достаточно тяжело. Во-первых, стоит отметить отставание по срокам. По-хорошему мы должны были формировать бюджет в начале лета, а в идеале - в апреле. Аналогично тому, как составляется бюджет федеральный. Но, до конца были не ясны правила игры на федеральном уровне. Год тяжел тем, что все реформы проходят одновременно: изменение бюджетной классификации, монетизация льгот, введение 100%оплаты услуг ЖКХ и вступление в силу закона о разграничении полномочий между уровнями бюджетной системы. В этой связи разработан целый пакет законов о социальной защите населения области. Все это приходилось делать одновременно, учитывая в бюджетных расходах.
И, естественно, введение закона о монетизации льгот стоит выделить отдельно. Стоит отметить, что федеральная позиция ведет к расслоению субъектов РФ. Те, у кого бюджетная обеспеченность выше, смогут выплачивать более высокие пособия. То есть люди, живущие в одной стране, оказались разделены по уровням дохода того региона, где человек проживает. Льготники одной категории в одной области получает 300 рублей, а в другой 200. Я считаю, это несправедливо.
В результате проведенной работы установлено, что численность граждан, имеющих право на получение государственной помощи за счет средств федерального бюджета, составляет 134 тысячи человек, численность льготников по полномочиям области - 198 тысяч человек. В нашей области труженики тыла получают больше, нежели ветераны труда. У нас всего порядка 73 тысяч тружеников тыла, а ветеранов труда - около 123 тысяч. Кроме того, стоит отметить, что труженики тыла не имели льгот при оплате услуг ЖКХ, в отличие от ветеранов. Да, может наше разделение не самое правильное, однако наша позиция совпадает с позицией федерального центра. По нашим расчетам получается, что труженики тыла получат порядка 300 рублей, ветераны 250, но это только то, что гарантирует областной бюджет. Расходы бюджета региона на эти цели составят более 600 млн. рублей. Размер денежных выплат будет ежегодно индексироваться и утверждаться Законом о бюджете на очередной финансовый год. Кроме этого мы получаем помощь из федерального бюджета на эти цели в размере 162 млн. рублей. По предварительным расчетам с учетом помощи сумма льготы составит около 300 и 350 рублей на каждого льготника соответственно. Однако, увеличение размеров денежной выплаты - не самоцель. Главное, ввести систему мер социальной поддержки населения, благодаря которой помощь придет адресно - особо нуждающимся людям.
—Какие областные целевые программы были реализованы в этом году? Что изменится в 2005?
—В этом году у нас на ОЦП было выделено 1 млрд.120 млн.рублей. Это сумма идет на реализацию 42 областных целевых программ. Однако, мы считаем, что количество программ необходимо уменьшать. И не только из-за сложностей реализации такого объема, но и потому, что происходит распыление целей и задач. И в следующем году, мы переходим на новую структуру - одна программа на отрасль. Никто не пострадает, просто мы систематизируем качество программ. А уже в рамках программы мы сможем создать подпрограммы. Всего у нас получается на 2005 год 16 ОЦП. Если отмечать новые подходы, то стоит рассказать о программе поддержки правоохранительной деятельности. Мы считаем необходимым материально помогать милиции. Также планируется ввести программу по консалтингу. Мы понимаем, что в современных условиях возникают проблемы, с которыми органы власти не в состоянии справиться в одиночку (это касается и кадастрирования земель, и зонирования) - для этих целей планируется привлекать специалистов - НИИ, консалтинговые компании, либо закупать программные продукты.
А так как ОЦП включают только областные проекты, то мы создали специальные фонды для финансирования муниципалитетов: это фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) для текущих расходов и фонд муниципального развития (ФМР) для инвестиционных проектов муниципалитетов.
—Можно остановится на этом подробнее?
—ФССР это фонд, по которому будут финансироваться социально значимые расходы муниципальных образований. Цель образования фонда - долевое участие в финансировании наиболее приоритетных на настоящий момент расходов бюджетов муниципальных образований. Фонд – это цивилизованный инструмент стимулирования местных органов власти к принятию тех или иных действий. Напрямую мы не можем финансировать муниципальные образования, потому как закон четко разделяет расходные полномочия. Но мы понимаем, что есть проблемы, с которыми муниципальные образования в одиночку не справятся. А созданный фонд сможет учесть социально значимые приоритеты - например, финансирование мероприятий противопожарной безопасности в школах, дорожное хозяйство и т.д. Поэтому мы выделяем средства, в основном 50 на 50 % на реализацию подобных программ. Кроме того, в 2006-2008 фонд софинансирования будет выполнять еще одну важную функцию - поддерживать на должном уровне финансирование приоритетных расходов из местных бюджетов, которые наиболее сильно пострадали при переходе к новой системе организации межбюджетных отношений.
Фонд муниципального развития формируется на основе конкурсов муниципальных проектов по направлениям софинансирования – например на модернизацию объектов ЖКХ или инвестирование в основные фонды по отраслям. Конкурсы будут проводится в разрезе направлений софинансирования. Основными критериями будут являться социальная значимость проектов, степень их завершенности (в области много долгостроя), а также уровень софинансирования из других источников.
—То есть в 2005 году межбюджетные отношения будут формироваться не так как раньше?
—Межбюджетные отношения в 2005 году будут построены по схеме, максимально приближенной к условиям 2006 года.
Основными особенностями межбюджетных отношений в 2005 году станут:
разграничение расходных полномочий между областью и муниципальными образованиями;
установление единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов для всех городов и районов области;
организация в составе областного бюджета системы фондов финансовой помощи бюджетам муниципальных образований.
Мы вводим подобную схему межбюджетных отношений уже сейчас в том числе и для того, чтобы уменьшить социальные последствия монетизации федеральных и региональных льгот, обеспечить сохранение социальной стабильности, социальной защищенности жителей области.
Мы полагаем, что внедряемая система межбюджетных отношений как база долговременной региональной политики будет сохранена на 2006-й и последующие годы.
—Как идет реализация программы реформирования государственных и муниципальных финансов Тверской области?
—Две недели назад, мы, в числе других пяти субъектов РФ, выиграли второй этап третьего конкурса МБРиР. Суть его заключается в том, что регионы оцениваются по степени реформирования и модернизации своей финансовой системы. В первую очередь это наличие казначейства, концепции управления имуществом. Это и вопросы по эффективности бюджетного процесса, и по конкурсному производству; по социальной защите и реструктуризации наших задолженностей по линии международных займов. Благодаря победе в конкурсе мы получаем дополнительно 138 млн. рублей, которые в том числе будут использованы для развития финансовой системы области в рамках регионального фонда реформирования муниципальных финансов Тверской области.
—Какие изменения в экономике Тверской области вы можете выделить особо?
—Индекс физического объема производства в промышленности за первое полугодие составил ориентировочно 114,7 процента. По этому показателю Тверская область занимает 2-е место среди 18 регионов ЦФО.
Обозначен значительный рост инвестиций в экономику региона – на 32% больше, чем за такой же период предыдущего года. По объемам инвестиций в основной капитал Тверская область занимает 3-е место среди регионов ЦФО после Москвы и Московской области.
Реальная заработная плата увеличилась на 14%, обогнав рост потребительских цен.
В целом наше время – это время реформ. Россия в целом и Тверская области в частности находится на пике реформирования своей экономики. И мы надеемся, что в результате эти реформы приведут к росту благосостояния наших граждан и их социальной защищенности.
Справка «Бюджета»
Толоко Василий Борисович родился 23 апреля 1972 года в г. Москве. Окончил в 1989 году общеобразовательную школу № 1250. В 1990 году поступил в институт стран Азии и Африки при Московском государственном университете им. М. В. Ломоносова на факультет международных экономических отношений. В 1994 году закончил бакалавратуру института по специальности экономист-международник, в 1996 году присвоена квалификация магистра экономики стран Азии и Африки по направлению Востоковедение и африканистика. Прошел стажировку в Республике Корея. Свободно владеет двумя иностранными языками: английским и корейским.
Трудовую деятельность начал в городе Москве в Банке «Национальный кредит» в должности ведущего экономиста управления финансовых операций, затем работал старшим менеджером Вице-Президента в управлении по связям с органами государственной власти Коммерческого инновационного банка «Альфа-Банк», главным экономистом управления международных финансовых операций АКБ «Московский национальный банк», начальником отдела коньюнктуры Объединенного экспортно- импортного банка, начальником отдела стратегического анализа управления развития АКБ «Росбанк».
С 2003 года работает в городе Твери, в сентябре 2003 года назначен советником 1-го заместителя Главы администрации города Твери. В феврале 2004 года назначен на должность начальника департамента финансов Тверской области.
Женат, имеет сына.
Материал подготовила Тая Олейник
Журнал «Бюджет» №12 декабрь 2004г.
