Вступивший в силу с 1 января этого года Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» призван изменить ситуацию. Он должен запустить новый механизм государственного финансирования, который, с одной стороны, поставит на первое место в оплате деятельности учреждений социальной сферы качество и объем выполняемых ими услуг, а с другой — будет стимулировать участников системы социального обслуживания перестраивать свою работу с учетом новых правил. В связи с этим сегодня необходимо понять, как помочь бюджетным учреждениям провести такую перестройку. Учитывая актуальность вопроса, Центр социальных инноваций провел в апреле в Ульяновске выездное заседание по теме «Создание автономных учреждений в социальной сфере» с участием представителей органов исполнительной власти, руководителей социальных ведомств и учреждений социального обслуживания разных регионов.
Преобразования в бюджетных учреждениях Ульяновской области
В самой Ульяновской области процесс перевода бюджетных учреждений в статус автономных начался в 2009 году с двух учреждений: социально-реабилитационного центра и реабилитационного центра для инвалидов молодого возраста. В дальнейшем в эту организационно-правовую форму были переведены геронтологический центр, дома-интернаты общего типа, психоневрологические интернаты и специальные дома-интернаты для престарелых и инвалидов. Выбор этих учреждений был обусловлен стремлением найти новые возможности для улучшения социального обслуживания граждан старшего поколения, число которых в процентном отношении в области выше среднего по стране, а также недееспособных граждан.
Министерство труда и социального развития Ульяновской области разработало соответствующую нормативную базу, а также провело оценку возможности и целесообразности создания автономных учреждений. Был сделан анализ организационно-управленческих, правовых и финансово-экономических условий деятельности учреждений, а также анализ возможных социально-экономических последствий для потребителей услуг, для работников существующих учреждений и их семей, для бюджета Ульяновской области.
Сейчас в регионе работают 10 учреждений социального обслуживания в статусе автономных. При этом социальную помощь в автономных стационарных учреждениях социального обслуживания получают более двух тысяч граждан пожилого возраста и инвалидов. Автономные учреждения работают по государственным заданиям, в которые включены требования к качеству и количеству предоставляемых услуг, расчет услуг, определены категории потребителей, объемы финансового обеспечения задания и пр. Также разработаны показатели эффективности и результативности деятельности учреждения, формы мониторинга и отчетности исполнения задания автономными учреждениями.
В расчет стоимости государственной услуги включен норматив прямых и накладных расходов, норматив на содержание движимого и недвижимого имущества, норматив оплаты налогов. При этом для одной и той же государственной услуги, оказываемой разными, но однотипными учреждениями, определен единый норматив прямых и накладных расходов.
По общему мнению участников дискуссии, очень важно как можно шире обсудить первые итоги работы бюджетных учреждений в новом статусе. Во-первых, для того чтобы еще раз подтвердить: опасения, что новый механизм финансирования учреждений социального обслуживания, перешедших в статус автономных, отрицательно скажется на заработках работников или отменит бесплатные социальные услуги, беспочвенны. Во-вторых, чтобы лучше понять, как рациональнее использовать те возможности, которые предоставляет новый статус. Многим очевидно, что, если руководитель и коллектив способны к самостоятельной работе, инициативны и готовы к переменам, в рамках автономной организации можно многое сделать для повышения качества социальных услуг.
Так, в геронтологическом центре Ульяновска, который с 1 января 2010 года перешел в автономную форму, сумели в течение прошлого года не только расширить спектр услуг, но и провести серьезный капитальный ремонт помещений, улучшить условия пребывания в геронтологическом центре самых сложных лежачих пациентов. Специально для них приобретены медицинские кровати с ортопедическими матрасами, отвечающие современным гигиеническим требованиям. На реализацию большого комплекса ремонтных работ здесь смогли направить почти вдвое больше средств, чем годом ранее.
Опыт Республики Бурятия
Не менее эффективной оказалась при переводе в автономную форму деятельность домов-интернатов и других учреждений социального обслуживания в Республике Бурятия. За два с половиной года более 200 человек, проживающих в домах-интернатах, переведены в современные комфортные условия. В интернатах был проведен капитальный ремонт, расширена их вместимость.
Социологическое обследование, проведенное в Бурятии, наглядно показывает оценку работы системы социального обслуживания в республике с населением: 93,67 % опрошенных (15 633 человека) полностью удовлетворены качеством предоставления социальных гарантий и работой учреждений социального обслуживания; 5,83 % (973 человека) удовлетворены частично, и лишь 0,5 % (84 человека) дали негативный отзыв.
Требуется помощь
Мы видим, что первые шаги автономных учреждений ведут к позитивным результатам. Однако статистика говорит о том, что бюджетные учреждения не слишком активно переходят в новый статус. По данным Минэкономразвития России, автономные учреждения составляют пока всего 2 % от общего числа госучреждений социальной сферы.
Как показала дискуссия на заседании, одной из проблем является ментальность: за долгие годы сметное финансирование стало привычным. Есть руководители, которые не хотят отходить от старых схем, с трудом представляют себе, каким образом результат их труда и их сотрудников будет связан с оплатой, и опасаются переходить на этот принцип оценки своей деятельности.
Но основная проблема для многих все-таки не в этом. Работа в статусе автономного учреждения требует навыков и знаний в области бюджетирования, планирования, менеджмента, умения быстро воспринимать новые правила ведения финансовой отчетности и гибко реагировать на них. Такими знаниями в силу как объективных, так и субъективных причин обладают далеко не все. Кроме того, сам Закон № 83-ФЗ нуждается в совершенствовании, так как нынешняя его редакция порождает много вопросов, а разъяснения по нему до руководителей будущих автономных учреждений доводятся медленно.
Недавно, например, в «Российской газете» был опубликован внесенный Правительством РФ в Государственную думу законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений». Изменения предусматривают урегулирование целого ряда вопросов, связанных с финансово-хозяйственной деятельностью автономных учреждений, в частности с особенностями получения ими субсидий и бюджетных инвестиций, особенностями отчетности. Законопроект оговаривает бесплатное ведение кредитными организациями и Центробанком счетов, предназначенных для движения наличных денежных средств автономных учреждений. В том же проекте закона устанавливается порядок работы с остатками бюджетных средств, выделенных для выполнения государственного (муниципального) задания и не использованных в текущем финансовом году, и т. д.
Несмотря на огромный тираж газеты, осведомленность о планируемых дополнениях к закону невысока. Очевидно, что нужно выстраивать и совершенствовать систему информированности и обучения руководителей разного ранга будущих автономных учреждений, использовать для этой цели все современные средства коммуникации, привлекать к обучению высококвалифицированных экспертов финансовых министерств федерального и регионального уровней, чтобы охватить максимальное число сотрудников предприятий, готовящихся к переходу в статус автономных. В Москве и крупных региональных центрах такая работа идет, но нужны дополнительные стимулы, чтобы организовать беспрерывный и широкий процесс обучения и по максимуму рационально использовать отведенное для переходного периода время. А его осталось не так уж много.
