В ст. 81.1 Бюджетного кодекса РФ предусмотрена возможность создания резервных фондов субъектов РФ на основании региональных законов, которые также могут определять порядок формирования и использования средств указанных фондов. При этом устанавливается, что резервный фонд создается и функционирует на основании отдельного специального закона субъекта РФ, а не закона о бюджете соответствующего региона. Бюджетный кодекс РФ также устанавливает статус указанных средств, определяя их как часть средств регионального бюджета. Использование резервных фондов субъектов РФ осуществляется в случаях недостаточности доходов соответствующего бюджета для финансового обеспечения своих расходных обязательств.
Основные функциональные характеристики
Исходя из примеров функционирования подобных резервных фондов в зарубежных странах и основываясь на указанных положениях российского законодательства, представляется возможным установить основные функциональные характеристики резервных фондов субъектов РФ. По своей сути указанные фонды должны являться инструментом финансово-экономической политики региона, способствовать обеспечению ее сбалансированности, сглаживания неблагоприятных колебаний в бюджетных доходах соответствующего региона, сохраняя и перераспределяя данные финансовые ресурсы во времени.
Осуществляя распоряжение активами резервных фондов субъектов РФ, необходимо осознавать, что данные средства — часть национального богатства страны. В связи с этим резервные фонды должны функционировать на принципах эффективного использования и управления средствами. Их деятельность должна быть четко и однозначно регламентирована, подотчетна, прозрачна и служить достижению поставленных перед фондом целей. Решение данных задач является более чем актуальным для российской бюджетной системы в целом.
Мировой финансово-экономический кризис продемонстрировал зависимость доходной части бюджетов многих субъектов РФ от динамики общеэкономической конъюнктуры страны. Поэтому в соответствии с предложениями, содержащимися в Оценке исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2010–2013 годах, регионы должны формировать фонды финансовых резервов — Резервные фонды субъектов РФ. Мерой стимулирования при этом может стать запрет размещения бюджетных средств на банковских депозитах, за исключением средств указанных фондов.
Ст. 81.1 Бюджетного кодекса РФ содержит общие положения, являющиеся в то же время одними из ключевых для управляющих фондами. На их основании определяются цели, задачи и правила использования резервных фондов субъектов РФ. Данное обстоятельство вполне соответствует лучшей мировой практике формирования и функционирования подобных фондов и уровню нормативно-правового акта, содержащего данные положения.
Управление средствами резервных фондов
Определение профиля обязательств фонда (то есть того, на какие цели, когда и в каких объемах потребуется изымать средства из фонда) законодатель, по-видимому, оставляет на усмотрение соответствующего субъекта РФ. В отношении определения порядка формирования указанных резервных фондов Бюджетный кодекс РФ указывает на его регламентацию законом соответствующего региона. Исходя из общей практики, мы считаем, что данная законодательная регламентация является вполне допустимой.
Вместе с тем Бюджетный кодекс РФ не упоминает об управлении средствами региональных резервных фондов. Это обстоятельство делает иллюзорной возможность обеспечения решения важной задачи по сохранению стоимости данных активов и при значительном уровне инфляции существенным образом «бьет» по эффективности распоряжения средствами резервных фондов и с позиции разумного распоряжения указанными средствами, смещает акценты на их расходование, а не накопление. В связи с этим регламентация в Бюджетном кодексе РФ возможности не только формировать, использовать, но и управлять средствами резервных фондов могла бы, по нашему мнению, существенно способствовать достижению прогресса в направлении широкого применения рассматриваемых положений российскими регионами.
Направлением для дальнейшего развития нормативно-правовой базы в области управления резервными фондами как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов могло бы стать следование опыту управления средствами Резервного фонда согласно ст. 96.11 Бюджетного кодекса РФ с применением практики доверительного управления, предусмотренной для управления средствами Фонда национального благосостояния. При этом, безусловно, нужно исходить из потребностей, нужд и возможностей конкретного региона и резервного фонда. Особо важной является институционализация процесса управления и создание соответствующей инфраструктуры для инвестирования средств фонда.
Функционирование резервных фондов отдельных административно-территориальных единиц федераций распространено в мировой практике. Наиболее известными и открытыми примерами таких фондов вследствие их принадлежности к фондам невозобновляемых ресурсов являются Постоянный резервный фонд Аляски (США), Постоянный доверительный фонд полезных ископаемых Вайоминга (США), Трастовый фонд наследственных сбережений Альберты (Канада).
Очевидно, что каждый конкретный фонд имеет свою специфику. В целом источники, порядок формирования, а также использование фондов оказывают значительное влияние на профиль обязательств и инвестиционную политику фонда (а более конкретно — используемые для ее реализации объекты инвестирования). Однако данное обстоятельство существенно не меняет фундаментальных подходов к формированию эффективной структуры управления фондами, которые подтверждены международной практикой управляющих активами и являются универсальными. Основными элементами указанной структуры являются учредитель управления фонда (или представитель собственника его средств) и доверительный управляющий. Ключевым при этом является строгое и четкое разграничение сфер принятия решений и ответственности между данными элементами.
Исходя из практики управления активами средств фондов, можно сказать, что наиболее устойчивой является структура управления, в которой учредитель управления (представитель собственника) определяет цели функционирования и управления фондом, общие параметры инвестиционной политики, соответствующей данным целям, и осуществляет общий контроль и оценку эффективности управления средствами фонда. В некоторых структурах управления фондом по решению учредителя вводится дополнительный элемент — стратегический управляющий. Основными функциями стратегического управляющего является:
- формирование стратегии инвестирования фонда;
- привлечение и контроль доверительных управляющих;
- оценка результатов управления;
- представление учредителю управления отчета о результатах управления.
- Тактическое управление средствами фонда в такой системе управления осуществляет доверительный управляющий, который отвечает за практическую реализацию стратегии инвестирования фонда.
- В любом случае необходимыми условиями эффективной деятельности доверительного (оперативного) управляющего являются:
- нормативно-правовое закрепление его полномочий по инвестированию средств фонда;
- возможность отклонения в определенных пределах от заданных параметров стратегии инвестирования;
- принятие инвестиционных решений и осуществление операций на основании экономических и финансовых соображений, соответствующих стратегии инвестирования и целям фонда; независимость решений оперативного управляющего по реализации инвестиционной стратегии, защита этих решений от политического вмешательства и тактического влияния учредителя управления (стратегического управляющего).
***
В заключение полагаем целесообразным отметить, что создание и функционирование резервного фонда не гарантирует, а лишь способствует проведению взвешенной, сбалансированной бюджетной политики. Основной внутриэкономической и финансовой предпосылкой при создании резервных фондов должно стать стремление создать механизм эффективного распоряжения частью национального богатства, основанный на строгих и четких правилах формирования фонда, управления его средствами и их использования, а также бюджетной и управленческой дисциплине.
