Налоговый ликбез: еще раз об источнике доходов

Вот уже который год весна в Москве ознаменована проведением семинара, организованного некоммерческим партнерством «Центр инноваций муниципальных образований» для представителей органов местного самоуправления. Темой очередного мероприятия стали вопросы, стоящие на повестке дня практически во всех муниципалитетах: финансовое обеспечение устойчивого развития муниципального образования, оптимизация бюджетных расходов.

Налоги и обязанности

Налоги и сборы занимают важное место в доходной части местных бюджетов, поэтому неудивительно, что семинар начался с обсуждения именно этой темы. Вопросам налоговой политики государства, проблемам налогового администрирования, изменениям налогового законодательства, затрагивающим интересы муниципальных образований, посвятил свое выступление С. В. Разгулин, заместитель директора Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Министерства финансов РФ.

Комментируя действующие положения Налогового кодекса РФ и планируемые в ближайшем времени изменения, затрагивающие полномочия финансовых органов муниципальных образований, Сергей Викторович обратил внимание присутствующих на то, чтобы они не забывали о своей обязанности по предоставлению письменных разъяснений налогоплательщикам по применению нормативно-правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах (п. 2 ст. 34.2 НК РФ). Минфин России дает разъяснения по вопросам применения в целом законодательства о налогах и сборах РФ, а применение ставок, сроков, льгот по местным налогам должны разъяснять финансовые органы муниципальных образований. При этом не стоит забывать и о нормах ст. 75 и 111 НК РФ, которые предполагают, что если разъяснения, данные финансовым органом муниципального образования, впоследствии привели к неуплате налогов налогоплательщиком, то он освобождается от уплаты пени и от ответственности. То есть существует презумпция достоверности разъяснений, предоставляемых финансовыми органами.

Финансовых органов муниципального образования непосредственно касается и вопрос признания недоимки и задолженности по пеням и штрафам безнадежными к взысканию (ст. 59 НК РФ). Как известно, 27 июля 2010 года был принят Федеральный закон № 229-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие законодательные акты РФ, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) РФ в связи с урегулированием задолженности по уплате налогов, сборов, пеней и штрафов и некоторых иных вопросов налогового администрирования», который внес важные изменения в первую часть НК РФ, в том числе и в ст. 59. Теперь в данной статье определен перечень оснований признания задолженности по пеням и штрафам безнадежной к взысканию: ликвидация организации, смерть физического лица, признание его безвестно отсутствующим, признание банкротом индивидуального предпринимателя. Также основанием является отказ суда в восстановлении пропущенных налоговым органом сроков по взысканию задолженности. Кроме того, законами субъектов РФ, нормативно-правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут быть установлены дополнительные основания признания безнадежными к взысканию недоимки по региональным и местным налогам, задолженности по пеням и штрафам по этим налогам. Как отметил выступающий, в некоторых регионах муниципалитеты активно пользуются данным правом и к дополнительным основаниям относят задолженность, сумма которой менее 100 руб., или тяжелое материальное положение налогоплательщика и т. д. Для установления дополнительных оснований необходимо принять нормативно-правовой акт и утвердить перечень документов, подтверждающих соответствующие основания. Также нужно принять во внимание, что списание задолженности, независимо от вида налогов, теперь осуществляет налоговый орган.

Некоторые новшества были внесены в главу 9 НК РФ, закрепляющую порядок изменения сроков уплаты налогов. Расширены основания для предоставления отсрочек, рассрочек применительно к региональным и местным бюджетам. Стоит обратить внимание на то, что теперь предоставлять отсрочку или рассрочку по НДФЛ может налоговый орган по месту жительства физлица. До внесения поправок по федеральным налогам отсрочки, рассрочки предоставлялись исключительно Федеральной налоговой службой. Сегодня принятие решения переведено на уровень районной или межрайонной инспекции. По словам Разгулина, можно ожидать, что система предоставления отсрочек и рассрочек получит более широкое применение.

Смысл нового механизма взыскания задолженности, закрепленный Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. № 324-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса РФ», состоит в том, что налоговый орган обращается в суд за взысканием задолженности с физического лица только в том случае, если задолженность не менее 1500 руб. С одной стороны, такая мера позволяет экономить государственные средства (затраты на судебное взыскание копеечных сумм и передачу их судебному исполнителю порой были намного выше, чем сама сумма задолженности), с другой стороны — тормозит поступления платежей в местные бюджеты. Ведь если сумма по требованию не превышает 1500 руб., то налоговый орган будет ждать достижения указанной планки задолженности (включая саму задолженность, пени и штрафные санкции, если они были отражены в этом требовании). И как только сумма задолженности достигнет установленного предела, у налогового органа есть шесть месяцев, чтобы обратиться в суд за ее взысканием.

Налоговая тайна — головная боль муниципалитетов

Обмен информацией между налоговыми органами и местными властями — проблема не новая, но не теряющая своей злободневности. На вопрос заместителя директора Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Министерства финансов РФ С. В. Разгулина о том, довольны ли участники семинара информацией, предоставляемой налоговыми органами, присутствующие стройным хором ответили «нет!». Проблема в том, что налоговые органы не предоставляют муниципалитетам информацию, необходимую, во-первых, для прогнозирования доходов, во-вторых, для деятельности межведомственных комиссий, которые созданы в муниципалитетах для работы с налогоплательщиками. Точнее, предоставляют, но в усеченном формате. То есть сведения о начисленных и уплаченных суммах налогов, суммах задолженности, недоимки, отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов, пеней, штрафов предоставляются в целом по соответствующим видам налогов и сборов. В то же время муниципалитетам необходима информация, на которой поставлена печать «налоговая тайна», а именно сведения в разрезе конкретных налогоплательщиков: предприятий и физических лиц. «У нас есть параметры, позволяющие нам примерно видеть картину по уплате налогов, вот на основании их мы примерно и планируем», — объяснила беспокойство коллег одна из участниц семинара.

Комментируя данную проблему, представитель Минфина России выступил всецело на стороне налоговиков. По словам Разгулина, информационный обмен осуществляется в рамках Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ № «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором предусмотрено информационное взаимодействие налоговых и финансовых органов, а перечень предоставляемой информации утвержден постановлением Правительства РФ от 12 августа 2004 г. № 410 «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов». Соответственно оснований предоставлять сведения, не входящие в перечень, у налоговиков нет. В то же время выступающий указал на то, что перечень неоднократно расширялся, и если у финансовых органов муниципалитетов есть конкретные предложения по включению в данный документ дополнительной информации, необходимой для прогнозирования, Минфин России готов их рассмотреть. Кроме, конечно, предложений о раскрытии информации по конкретным налогоплательщикам. В обозримом будущем такого рода информация так и останется налоговой тайной. А что касается межведомственных комиссий по работе с налогоплательщиками, на которые ссылаются муниципалитеты, то их деятельность Налоговым кодексом РФ не предусмотрена. «Контроль за уплатой налогов осуществляет Федеральная налоговая служба, и никаких межведомственных комиссий здесь быть не должно», — указал сотрудник Минфина России и посоветовал для повышения собираемости налогов более тесно взаимодействовать именно с налоговыми органами.

В продолжение темы информационного обмена С. В. Разгулин обратил внимание на то, какие именно сведения о земельных участках органы местного самоуправления должны ежегодно до 1 февраля предоставлять налоговому органу. Данный вопрос возник не случайно. Дело в том, что известны случаи, когда муниципальные образования, чтобы выполнить данное требование, обращались в вышестоящие органы власти за средствами на закупку у Росреестра сведений о земельных участках. Так вот, ничего подобного делать не нужно! Органы местного самоуправления обязаны сообщать в налоговые органы по месту своего нахождения только те сведения о земельных участках, признаваемых объектом налогообложения в соответствии со ст. 389 НК РФ, которыми муниципалитет располагает. Никакого взаимодействия с Росреестром в этой части не должно быть. Как и не должно быть претензий от налоговых органов по поводу неполноты переданной информации.

Изменения в НК РФ: хорошие и не очень

Рассказывая о предстоящих изменениях в НК РФ, С. В. Разгулин подробно остановился на новшествах, касающихся НДФЛ. Правительство РФ внесло в Госдуму РФ законопроект, предусматривающий изменения в ст. 217 «Доходы, не подлежащие налогообложению (освобождаемые от налогообложения)». Сегодня данная статья предусматривает более 50 видов доходов, освобождаемых от налогообложения. Это очень много, особенно если учитывать довольно низкую ставку налога — 13 %. При этом, как отметил представитель Минфина России, перечень оснований для освобождения от НДФЛ с каждым годом увеличивается на 3–10 позиций.

В рамках работы по совершенствованию ст. 217 НК РФ предполагается систематизировать основания для освобождения, сгруппировать их по блокам. В первый блок войдут все государственные пособия, выплачиваемые физическим лицам в связи с утратой источников дохода:

• пенсии;
• пособия по безработице;
• пособия беременности и родам и т. д.

Второй блок будет включать все компенсационные выплаты физическим лицам (в связи с ущербом, причиненным стихийными бедствиями, при выполнении служебных обязанностей). В третьем блоке предлагается рассматривать все иные выплаты в виде грантов, премий, подарков, оплаты проезда спортсменам и прочим физлицам и т. д. Кроме того, рассматривается необходимость сохранения отдельных оснований для освобождения от НДФЛ. «Работа будет носить комплексный характер: с одной стороны, нужно включить в статью то, что несправедливо облагается налогом, с другой — исключить те выплаты, которые не имеют никакого отношения к поддержке граждан, находящихся в сложной жизненной ситуации», — прокомментировал предстоящие изменения в ст. 217 НК РФ Разгулин. Также будет установлен закрытый перечень оснований освобождения доходов от НДФЛ. Сегодня в соответствии с п. 1 ст. 217 НК РФ любая выплата, предусмотренная законодательством, может быть рассмотрена как не подлежащая налогообложению. По словам выступающего, поправки к НК РФ скорее всего будут введены в действие с 2012 года.

В соответствии с решением Президента РФ, которое он озвучил в своем Послании Федеральному собранию, предусматривается увеличение налоговых вычетов на содержание детей. Предполагается, что этот вычет будет составлять 1 тыс. руб. на одного ребенка плюс 400 руб. на второго и 3 тыс. руб. на третьего и последующих детей. Также, скорее всего, до 350 тыс руб. увеличится общая сумма дохода родителя, до достижения которой предоставляется вычет. В настоящее время планка зафиксирована на уровне 280 тыс. руб. Данные изменения хороши для налогоплательщиков, чего нельзя сказать о региональных и местных бюджетах, поскольку предполагается придать этим положениям обратную силу с 2011 года. То есть задним числом у налогоплательщиков — физических лиц возникнет право пересчитать налог с учетом увеличенных вычетов пропорционально количеству детей. При этом в качестве меры, которая бы компенсировала выпадающие доходы консолидированных бюджетов, предусматривается отмена вычета на работника в размере 400 руб. Однако с учетом запрета придавать обратную силу норме, ухудшающей положение налогоплательщиков, отменить данный вычет можно будет только с 2012 года. В связи с этим выпадающие доходы региональных и местных бюджетов составят несколько десятков миллиардов рублей. Таким образом, регионам и муниципалитетам следует уже сегодня учитывать возникающие финансовые последствия предстоящего принятия законопроекта.

Угроза НДС для бюджетных и автономных учреждений

Очередной болевой момент для муниципальных образований — угроза взимания НДС с оказания услуг, выполнения работ государственными, муниципальными учреждениями — всп­лыл на поверхность не так давно. Ситуацию с возможным возникновением обязательств по уплате НДС с оказания услуг государственными и муниципальными учреждениями в свете Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ прокомментировала Г. В. Курляндская, генеральный директор Центра фискальной политики. В ст. 146 НК РФ четко сказано, что объектом налогообложения признаются следующие операции: реализация товаров (работ, услуг) на территории Российской Федерации независимо от того, на возмездной или на безвозмездной основе они предоставляются. То есть как только деятельность учреждения называется оказанием услуг, определяется задание, фиксирующее факт оказания этих услуг, так в тот же момент у учреждения возникает обязательство по уплате налога на добавленную стоимость. Вместе с тем, если услуга оказана, работа выполнена органами, входящими в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках выполнения возложенных на них исключительных полномочий, то подобная деятельность НДС не облагается.

Также выступающая сделала акцент на том, что налогообложению подлежит не субсидия, а именно услуга. При этом налоговая база по НДС будет определяться исходя из рыночных цен. Если же на рынке нет аналога такой услуги — база может определяться из фактических цен реализации. Вместе с тем Налоговый кодекс РФ устанавливает, что денежные средства, получаемые бюджетными и автономными учреждениями в виде субсидий, которые направляются на приобретение товаров (работ, услуг) для реконструкции, строительства, НДС не облагаются. Также долю оптимизма внушает и то, что большинство услуг, которые будут оказываться бюджетными и автономными учреждениями, не облагаются НДС в силу ст. 149 НК РФ «Операции, не подлежащие налогообложению (освобождаемые от налогообложения)». Это:

• медицинские услуги;
• ветеринарные и санитарно-эпиде­миоло­гические услуги, финансируемые из бюджета;
• услуги по содержанию детей в дошкольных учреждениях, проведению занятий с несовершеннолетними детьми в кружках, секциях (включая спортивные) и студиях;
• услуги по перевозке пассажиров городским пассажирским транспортом общего пользования, морским, речным, железнодорожным или автомобильным транспортом;
• ритуальные услуги;
• услуги по предоставлению в пользование жилых помещений;
• услуги, предоставляемые некоммерческими образовательными организациями в сфере образования и воспитания;
• услуги, оказываемые уполномоченными на то органами, за которые взимается государственная пошлина;
• услуги в сфере культуры и искусства, оказываемые учреждениями культуры и искусства, в том числе реализация входных билетов, организациями физической культуры и спорта;
• услуги санаторно-курортных, оздоровительных организаций и организаций отдыха;
• коммунальные услуги;
• содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме, выполняемые управляющими организациями, ТСЖ, спец. потребительскими ко­оперативами.

Следует отметить, что от НДС данные услуги освобождаются независимо от формы собственности учреждения, предоставляющего их. Таким образом создается равенство условий для конкуренции среди соответствующих видов деятельности, будь то частный сектор, государственный или муниципальный. Но есть одно исключение: услуги учреждений социальной защиты. Услуги по уходу за больными, инвалидами, престарелыми и т. д. не подлежат налогообложению, только если они предоставляются государственным, муниципальным учреждением социальной защиты. Если данные услуги оказываются частной организацией, то они облагаются налогом.

Однако, несмотря на имеющиеся налоговые поблажки, есть государственные, муниципальные учреждения, которым реально грозит НДС. Это:

• единые бухгалтерии;
• учреждения, занятые благоустройством и озеленением;
• столовые;
• гаражи;
• учреждения СМИ;
• многофункциональные центры и др.

Раньше деятельность государственных и муниципальных учреждений не квалифицировалась как «предоставление услуг». Услуги выпадали из-под налогообложения, если предоставлялись государственными, муниципальными учреждениями, и облагались налогом, если предоставлялись частным сектором. В результате у государственных и муниципальных учреждений возникали явные конкурентные преимущества. С принятием Закона № 83-ФЗ эти преимущества исчезают (во всех сферах, кроме социальной помощи). Однако это чревато возникновением дополнительных расходных обязательств региональных и местных бюджетов и пополнением за их счет федерального бюджета.

Избежать уплаты НДС можно при условии, что деятельность учреждения не будет квалифицироваться как услуга или работа, а это возможно, если эту деятельностью будет осуществлять казенное учреждение. Выполнить данные условия в отношении единых бухгалтерий легко, а вот для других учреждений из вышеперечисленного списка проблематично. Эксперты считают, что возникновение НДС — процесс, органично вписывающийся в рамки проводимых экономических реформ, предполагающих формирование единого конкурентного пространства между государственным, муниципальным и частным секторами. Таким образом, остается только ждать, что будет предпринято для решения возникшей проблемы.

Как укрепить местные бюджеты

Более общую «политическую» информацию о грядущих изменениях в законодательстве озвучила непосредственный участник законотворческого процесса, депутат Госдумы Н. С. Максимова. Давая краткую характеристику положению местных бюджетов по итогам 2010 года, она отметила, что картина здесь оказалась значительно лучше, чем в 2009 году. Так, рост налоговых и неналоговых доходов муниципальных образований составил 10 %, и это лучший результат за последние три года. Объем межбюджетных трансфертов в пользу местных бюджетов также вырос и достиг уровня 2008 года. Было отмечено и значительное сокращение дефицитов местных бюджетов — с почти 55 млрд руб. в 2009 году до 11,6 млрд руб. в 2010 году.

По словам депутата, сейчас Федерация готова взять курс на повышение доходов местных бюджетов. Правительство РФ уже подготовило целый ряд предложений, касающихся отмены льгот по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц. С 1 января 2012 года должны быть отменены льготы по земельному налогу, которыми пользуются исправительные учреждения (это довольно существенные суммы), а также льготы по участкам, оборот которых ограничен федеральным законодательством и потому в настоящее время они не подлежат налогообложению. Некоторые такие участки должны быть введены в оборот: соответствующей работой с монополиями сейчас занимается Правительство РФ.

Еще одна надежда на рост доходов местных бюджетов связана с развитием упрощенной системы налогообложения на основе патента. «Применение единого налога на вмененный доход, являющегося доходным источником местных бюджетов, постепенно сходит на нет», — подчеркнула Н. С. Максимова. В Налоговом кодексе РФ в ближайшее время должна появиться глава «Система налогообложения на основе патента». Причем уже принято принципиальное решение: с 1 января 2012 года 90 % доходов от этой системы будут перечисляться в местные бюджеты (остальные 10 % уйдут в субъекты РФ).

Депутат напомнила, что с 2012 года финансирование полиции полностью берет на себя федеральный бюджет. Таким образом средства, которые ранее шли из региональных и местных бюджетов на финансирование милиции общественной безопасности, высвобождаются. Сколько именно — в настоящее время просчитывает Минфин России. Дело в том, что под высвободившиеся в результате реформы средства муниципальным образованиям и регионам может быть передан целый ряд полномочий. В том числе и по таким социально значимым позициям, как доплата за классное руководство, выплаты работникам фельдшерско-акушерских пунктов, помощь семьям, которые опекают детей-сирот. Н. С. Максимова уверена, что все подобные субсидии необходимо оставить на федеральном уровне. Она выразила надежду, что Министерство финансов РФ обратит внимание на серьезность этого вопроса. «Не следует перегружать и так находящиеся под напряжением бюджеты муниципальных образований», — сказала депутат.