Недавно Президент РФ в очередной раз обратил внимание на проблему крайне низкой эффективности деятельности наших чиновников: он подписал документ, жестко регламентирующий порядок исполнения поручений главы государства сотрудниками федеральных и региональных ведомств. Указ Президента РФ от 28 марта 2011 г. № «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации» предусматривает для чиновников персональную ответственность за своевременность исполнения поручений и указаний главы государства, а для Контрольного управления президента — обязанность регулярно проводить проверки их исполнительской дисциплины.
В этой связи вспоминается, что три-четыре года назад С. Е. Нарышкин, возглавлявший в то время Аппарат Правительства РФ, сказал в одном из интервью, что до 50 % поручений и распоряжений президента страны не выполняется в срок или не выполняется вообще. Сегодня, как явствует из данных, приведенных недавно руководителем Контрольного управления Президента РФ В. И. Кожиным, только треть поручений и указаний президента исполняется без задержек. Таким образом, налицо явное ухудшение ситуации, и это несмотря на то, что реализация административной реформы и реформы государственной службы началась в нашей стране более семи лет назад.
Конечно же, исполнительская дисциплина — лишь одно из слагаемых эффективной деятельности госаппарата. Само понятие эффективности гораздо шире, и на ее уровень и качество влияют разные факторы и обстоятельства. Не будем говорить о коррупции, это отдельная обширная тема, тем более что, по моему глубокому убеждению, большинство госслужащих у нас в стране — честные и порядочные люди. Что касается упомянутых реформ, то хотел бы напомнить, что повышение эффективности деятельности государственных органов и государственных гражданских служащих — приоритетная задача как реформы государственной службы, так и административной реформы. Было бы несправедливо и неверно утверждать, что в рамках указанных реформ ничего не предпринимается и у них отсутствуют какие либо результаты: в целом делается немало. В какой то степени результатом является уже сам факт того, что реформы продолжаются столь длительное время, несмотря на то что многие наблюдатели предрекали скорое завершение соответствующих инициатив.
Без перелома
Основные усилия реформаторов сегодня сфокусированы на внедрении в деятельность гражданских служащих и государственных институтов современных технологий государственного управления. К таким технологиям можно отнести:
- оптимизацию функций и структуры исполнительной власти, а также административных процессов;
- внедрение административных и должностных регламентов, а также регламентов оказания государственных услуг;
- управление и бюджетирование по результатам;
- внедрение принципов деятельности электронного правительства;
- разработку и реализацию ведомственных целевых программ.
По некоторым из перечисленных направлений уже получены конкретные результаты, которые могут ощущать и граждане. Так, следует отметить активное внедрение регламентов и стандартов оказания государственных услуг, в том числе в электронном виде.
В последнее время наметились положительные изменения в бюджетном процессе, который до сих пор был серьезным тормозом на пути реализации реформ в сфере государственного управления. В частности, рассчитывать на определенные перемены к лучшему позволяет увеличение до трех лет бюджетного горизонта и принятие подготовленной Минфином России Программы повышения эффективности бюджетных расходов. В целом же пока бюджетная система действует по старым сметным правилам, никак не связанным с целями и результатами деятельности ведомств и учреждений. Так, доклады о результативности и основных направлениях деятельности министерств и ведомств до сих пор фактически не увязываются с их бюджетными заявками, и это, конечно же, кардинально снижает ценность этих докладов и их роль во внедрении методов управления по результатам в рамках всей системы госуправления.
Тем не менее, несмотря на все усилия реформаторов, коренного перелома в борьбе за повышение эффективности деятельности государственного аппарата не произошло, а по некоторым направлениям, как видно из приведенного в самом начале примера, наблюдается даже откат назад. К сожалению, приходится констатировать, что на практике в большинстве случаев мероприятия по реформированию и реальная повседневная профессиональная деятельность чиновников не пересекаются и находятся как бы в разных плоскостях. Многие чиновники рассматривают эксперименты и пилотные проекты по внедрению новых методов управления как своего рода обременение краткосрочного характера.
Разбираться в причинах такого положения дел можно и нужно, и работа такая ведется, но здесь хотелось бы отметить ряд моментов, без учета которых любые попытки повышения эффективности деятельности государственного аппарата скорее всего будут обречены на неудачу.
Мотивация
Опыт многих цивилизованных стран демонстрирует значимость нескольких основополагающих принципов, соблюдение которых является минимальным условием для формирования современной эффективной подотчетной гражданам и обществу госслужбы. Некоторые из этих принципов уходят корнями еще во времена Макса Вебера, который, как известно, сформулировал основные характерные признаки рациональной бюрократии. Причем соблюдение этих принципов, с одной стороны, не обусловлено требованием многомиллионных бюджетных ассигнований, а с другой — позволяет резко повысить эффективность мероприятий, осуществляемых в рамках вышеупомянутых реформ. Хотел бы выделить некоторые из них.
Первый принцип — принцип мотивации, основанный на очевидном утверждении, что вряд ли можно ожидать эффективной отдачи от служащего, который обладает слабой мотивацией или не мотивирован вообще. Такая мотивация в значительной степени обусловлена зависимостью карьерного продвижения и оплаты труда гражданского служащего от результатов и качества выполняемой им работы.
Довольно долго у нас говорилось о том, что не следует ожидать эффективной работы от служащих, получающих мизерную зарплату. Хорошо, что сегодня, например, средняя зарплата федеральных гражданских служащих в среднем в полтора-два раза выше средней по стране. Однако, как мы видим, само по себе повышение заработной платы не приводит к кардинальному улучшению качества управления. Дело в том, что обеспечение должной мотивации неразрывно связано с объективной оценкой результативности деятельности и профессионализма гражданского служащего. Как показывают многочисленные исследования и опросы, самый значительный демотивирующий для служащего фактор — назначение на руководящую должность, продвижение по карьерной лестнице, премирование, производимые на основе не объективной оценки конкретных результатов деятельности и уровня профессионализма, а близости, лояльности и преданности начальству или принадлежности к той или иной «команде». В этой связи чрезвычайно важно соблюдать требования независимого подтверждения квалификации и личностных качеств гражданских служащих как при проведении конкурса на замещение должности государственной гражданской службы, так и в ходе регулярной аттестации гражданских служащих.
Речь фактически идет о том, чтобы заменить принцип лояльности и преданности принципом «заслуг и достоинств» на государственной службе, а для этого придется на деле проводить открытые конкурсы на замещение вакансий с заранее известными критериями оценки, с участием независимых экспертов, численность которых должна в идеале составлять половину от всего состава комиссии. К сожалению, принятый в 2004 году закон «О государственной гражданской службе РФ» содержит даже больше исключений из требований проведения конкурса на замещение вакантной должности, чем закон «Об основах государственной службы РФ» 1995 года. Одновременно необходимо создать такие условия, чтобы все новые назначения на высшие должности государственной гражданской службы также проходили независимую проверку органами, не подверженными влиянию со стороны глав министерств и ведомств и политических партий.
Наконец, важно постепенно переходить к установлению реальной зависимости оплаты труда гражданских служащих (или хотя бы ее премиальной части) от показателей эффективности и результативности служебной деятельности. Такая работа хотя и ведется в рамках реформы, но по-прежнему ограничивается в основном экспериментами.
Ответственность
Второй важный принцип — принцип соблюдения строгой подотчетности гражданских служащих, причем не в последнюю очередь гражданам и гражданскому обществу, и ответственности перед ними. Здесь у нас, можно сказать, непаханое поле. Работа в этом направлении должна предусматривать установление безусловной ответственности руководителей и исполнителей за достижение конкретных, заранее определенных результатов и за допущенные нарушения и промахи в служебной деятельности вне зависимости от занимаемого положения и связей; реальную замену коллегиальной ответственности персональной; оценку деятельности руководителей и их подчиненных не по формальным показателям, а по объективным социально значимым результатам.
Желательно предусмотреть регулярные отчеты министров или их первых замов в парламенте и на заседаниях Общественной палаты, а также повысить роль общественных советов при федеральных и региональных ведомствах. Чрезвычайно важно, чтобы ведомственные планы и программы осуществления реформ (включающие в себя подробный график, конкретные результаты и критерии их достижения) были доступны широкой общественности и та могла контролировать ход их реализации.
Прогнозирование
Наконец, одно из самых слабых мест в деятельности нашего государственного аппарата — прогнозирование и стратегическое планирование, которое если и ведется, то в большинстве случаев формально, а его связь со среднесрочными и текущими целями и задачами ведомств, как правило, не прослеживается. Не секрет, что большинство ведомств у нас работает в режиме пожаротушения. Практически на всех уровнях управленцы на 99 % заняты «текучкой», реагируя на изменения ситуации или появление «неожиданной» проблемы, вместо того чтобы предвидеть эти проблемы и заранее разрабатывать меры по их предотвращению или смягчению их последствий. Ориентация на решение приоритетных задач провозглашается, но на практике все заслоняет решение второстепенных рутинных вопросов.
В этой связи возрастает значение качественной информационной и аналитической поддержки процесса разработки и принятия управленческих решений, а также обеспечение взаимосвязи долгосрочных и среднесрочных приоритетов государственных органов с краткосрочными планами и текущей деятельностью. Задача заключается в том, чтобы, с одной стороны, не плестись в хвосте событий, а работать на опережение, а с другой — на всех этапах и уровнях управленческой деятельности не упускать из виду стратегические цели и задачи.
В заключение хотел бы вспомнить известную французскую поговорку Plus ca change plus c’est la meme chose — Чем больше она меняется, тем больше остается такой же. Очень хотелось бы рассчитывать, что ближайшие годы докажут неприменимость этой поговорки к тем реформам, которые проводятся в нашей стране в сфере государственного управления.
