— Николай Сергеевич, год назад Правительство РФ одобрило Программу по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 года. Какие новые задачи она ставит перед системой государственного финансового контроля?
— Задача модернизации российской экономики в условиях ограниченности бюджетных ресурсов предопределила необходимость системного повышения эффективности их использования. Поэтому разработка данной программы стала своевременным шагом. Следует отметить, что в первоначальном варианте программы имелись некоторые недостатки. В частности, она не решала давно назревшие проблемы функционирования системы государственного (муниципального) финансового контроля, содержала риски углубления параллелизма в работе контрольных органов, не определяла понятие внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, не учитывала международные принципы и практику осуществления финансового контроля. Счетная палата Российской Федерации вместе с региональными контрольно-счетными органами провела значительную работу по обобщению и систематизации замечаний и предложений к тексту программы. В итоге это позволило нам с Минфином оперировать одним и тем же понятийным аппаратом.
Что касается новых задач, поставленных программой перед системой государственного финансового контроля, то они вытекают из самого ее названия: речь идет об аудите эффективности использования бюджетных средств. Переход к программному бюджету предполагает смещение акцента с финансового контроля на аудит эффективности, в полной мере реализовать который способен только организационно и функционально независимый орган внешнего финансового контроля. Аудит эффективности — это не элементарная оценка эффективности расходования бюджетных средств, а сложный комплекс мер, требующий глубокого знания вопроса и позволяющий жестко держать под контролем соответствие полученных результатов заявленным социально-экономическим целям, проследить взаимосвязь между решениями и действиями органов власти и результатами этих действий, определить узкие места и выработать конкретные рекомендации по их устранению.
Отмечу: так как программа разработана в соответствии с основными положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, то высшее руководство страны все чаще отмечает важность и необходимость внедрения стратегического аудита, назначение которого состоит в оценке качества разработки стратегий социально-экономического развития. Проведение стратегического аудита контрольно-счетными органами позволит охватить контролем весь цикл использования бюджетных средств: от проектной разработки до оценки эффективности конечного результата.
— В феврале Президент России подписал Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Какие новые возможности он дает системе государственного и муниципального финансового контроля?
— Принятие данного закона свидетельствует о том, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль признан одной из фундаментальных сфер общественной жизни, и позволяет говорить о новом этапе его развития. После завершения процесса становления контрольно-счетных органов в регионах и образования контрольно-счетных органов во многих крупных муниципалитетах, после осмысления пятнадцатилетнего опыта деятельности контрольно-счетных органов наступило время законодательного закрепления этого опыта.
До принятия закона правовое положение контрольно-счетных органов регулировалось самостоятельно каждым субъектом Российской Федерации. Отсутствие единого правового регулирования порождало различные, часто противоположные подходы к определению их места в системе регионального управления. В законе удалось реализовать многие положения, которые необходимы для эффективной деятельности контрольно-счетных органов. Прежде всего, он закрепил термин «внешний финансовый контроль» в отношении деятельности контрольно-счетных органов, понятийно отделив их от органов контроля в системе исполнительной власти. В положениях закона последовательно проводится принцип организационной и функциональной независимости контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, в определенной степени удалось наметить его и для контрольно-счетных органов муниципальных образований.
Закон наделил контрольно-счетные органы необходимой компетенцией для осуществления системного внешнего финансового контроля, включая полномочия по анализу эффективности использования бюджетных средств, эффективности принимаемых исполнительной властью бюджетных решений. Получили закрепление те права должностных лиц контрольно-счетных органов при осуществлении внешнего финансового контроля, которые не могли быть установлены региональным законодательством. Также в законе определены основы взаимодействия контрольно-счетных органов на всех уровнях публичной власти.
Полагаю, что принятие закона позволит ликвидировать имеющиеся на региональном и муниципальном уровнях недостатки в организации и деятельности контрольно-счетных органов и будет способствовать построению в стране единой системы внешнего государственного и муниципального финансового контроля.
— Как известно, принцип разделения властей не исключает, а, напротив, предполагает их взаимодействие. Насколько тесно и конструктивно взаимодействуют российские власти в вопросах организации финконтроля?
— О значении принципа разделения властей в правовом государстве написано много научных трудов. Не вдаваясь в детали, хочу лишь подчеркнуть — речь идет о делении на ветви единой государственной власти, что означает единство целей, стоящих перед субъектами, реализующими данную власть. Другими словами, цели и задачи государства универсальны для всей системы государственного управления, то есть для органов государственной власти всех ее ветвей, всех должностных лиц. В основе успешного достижения целей государственной политики лежит согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Возникает вопрос: где «записаны» вышеназванные цели и задачи? Публичные интересы, в числе которых безопасность государства, закреплены в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Стратегия национальной безопасности определяет экономический потенциал страны в качестве условия, от которого напрямую зависит состояние национальной безопасности Российской Федерации. Безусловно, особую роль в защите этого потенциала призваны играть механизмы финансового контроля в системе государственного управления. Соответственно в решении вопросов организации финансового контроля властный субъект той или иной ветви государственной власти должен исходить из роли органов финансового контроля в механизме обеспечения государственной безопасности в ее экономическом аспекте. Но при этом, говоря о взаимодействии властей, следует помнить, что обусловленное статьей 10 Конституции взаимодействие органов государственной власти происходит на основе системы сдержек и противовесов, то есть в рамках и пределах той правовой компетенции, которая установлена для них законом.
Законодательная власть осуществляет правовое регулирование финансового контроля и в соответствии с частью 5 статьи 101 Конституции учреждает Счетную палату Российской Федерации. Исполнительная власть в пределах своих полномочий также осуществляет нормативную регламентацию финансового контроля. Кроме того, должностные лица Росфиннадзора, должностные лица соответствующих органов исполнительной власти в субъектах Федерации обладают юрисдикционными полномочиями в вопросах привлечения к ответственности за нарушения финансово-бюджетного характера.
— А в чем заключается роль судебной власти?
— Как ни парадоксально, выполняя функцию судебного нормоконтроля, суды осуществляют своего рода правовое регулирование организационных и функциональных основ деятельности органов, реализующих финансовый контроль, поскольку, признавая нормативный акт недействующим, отменяют либо изменяют его. Замечу, что в судебной практике существуют примеры не всегда правильного, на мой взгляд, понимания судами роли и значения контрольно-счетных органов Российской Федерации. К сожалению, несмотря на то, что в имплицитной форме контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и Счетная палата Российской Федерации образуют систему органов государственной власти, положения Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» не всегда воспринимались в судебном толковании в качестве правового ориентира. Надеюсь, что принятие Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» будет способствовать преодолению правовых коллизий и пробелов.
Рассуждая о воздействии судебной власти на организацию финансового контроля, нельзя не вспомнить о нашумевшем постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 26 февраля 2009 г. № 17. На практике оно привело к неисполнению требований должностных лиц контрольно-счетных органов по предоставлению первичной документации при реализации полномочий по проведению внешней проверки годовых отчетов об исполнении соответствующих бюджетов. По моему мнению, гарантией востребованности и качества судебного толкования при обобщении судебной практики в сфере финансово-бюджетного регулирования могло бы стать участие представителей органов внешнего финансового контроля в пленумах высших судов.
Кроме того, в правовом государстве, каковым является Российская Федерации, существует функция судебного контроля за законностью деятельности публичной администрации. На примере внешнего финансового контроля реализация данной функции выглядит следующим образом. В ряде субъектов Российской Федерации рассмотрение протоколов об административном правонарушении, составленных должностными лицами органов внешнего финансового контроля, отнесено к компетенции мировых судей. На федеральном уровне в случае фиксации инспекторами Счетной палаты Российской Федерации административных правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5 и статьей 19.6 КоАП РФ, предварительный контроль законности протоколов об административных правонарушениях также реализует мировой суд.
Действие последующего судебного контроля сопряжено с оспариванием актов, действий (бездействия) органов внешнего финансового контроля, их должностных лиц. Здесь серьезную проблему составляет отсутствие единообразного подхода к представлениям контрольно-счетных органов: арбитражные суды могут рассмотреть по существу заявление об обжаловании представления, а могут прекратить (на основании пункта 1 статьи 150 АПК РФ) производство по делу в силу неподведомственности дела суду. Между тем для обеспечения гарантии соблюдения прав и законных интересов контролируемых объектов, то есть действенной реализации функции судебного контроля, должно существовать четкое понимание правовой природы актов органов внешнего финансового контроля, подлежащих судебному обжалованию. Думаю, понятно, что отсутствие единообразия в правоприменении не свидетельствует о стабильности правопорядка.
— В Бюджетном послании Президента РФ в июне 2008 года отмечалось дублирование в деятельности государственных органов, наделенных контрольными функциями. Решается ли эта проблема?
— Безусловно, движение есть. Однако так уж сложилось в нашей правовой системе, что порой «регулировщики» этого движения могут показывать разные направления. Приведу примеры. Один из разделов уже упоминавшейся Программы повышения эффективности бюджетных расходов называется «Развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля». В программе дается определение государственного финансового контроля и впервые на таком уровне регламентации официально вводятся понятия внешнего и внутреннего финансового контроля. При этом понятия внешнего финансового контроля и аудита отождествляются.
В то же время не может не настораживать предлагаемое программой разграничение полномочий органов финансового контроля по горизонтали, то есть между органами государственного (муниципального) финансового контроля публично-правового образования, и по вертикали, то есть между органами государственного (муниципального) финансового контроля разных публично-правовых образований. По неясным причинам полномочия органов внешнего финансового контроля предлагается определять исключительно Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о контрольно-счетных органах, в то время как органы внутреннего финансового контроля реализуют свои полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Замечу, что в Бюджетном кодексе существует целый раздел «Государственный и муниципальный финансовый контроль», и в частности статья 265, устанавливающая основы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами.
Другой пример — принятие Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», призванного в определенной мере унифицировать статус, деятельность контрольно-счетных палат в субъектах Федерации. Потребовалась политическая воля руководства страны, чтобы долгожданный закон был принят.
Думаю, вы согласитесь, что проблема дублирования полномочий контрольных органов порождена некачественным правовым регулированием. Функция по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной деятельности в настоящее время возложена на Минфин России. Счетная палата Российской Федерации наделена полномочием вносить в Совет Федерации и Государственную Думу предложения по совершенствованию бюджетного законодательства, однако данная инициатива, как мы понимаем, не равнозначна законодательной инициативе. При этом, будучи высшим органом финансового контроля, Счетная палата, что называется, «видит» проблемные места законодательства (в частности, коррупционную составляющую) на практике и, следовательно, должна обладать средствами воздействия на правовое регулирование бюджетной сферы. Так, может быть, пора поставить вопрос о наделении Счетной палаты правом законодательной инициативы по вопросам своего ведения?
— С финансовым контролем на федеральном и региональном уровнях более или менее все ясно. А как вы оцениваете ситуацию с контролем на уровне муниципалитетов?
— К сожалению, на фоне сохраняющейся критической экономической дифференциации регионов усиливается разрыв между богатыми и бедными муниципалитетами, и нет достаточных оснований говорить о том, что здесь что-либо меняется к лучшему. Дело даже не в ограниченности бюджетных ресурсов, не в том, что не хватает денег на муниципальные нужды, а прежде всего в несовершенстве механизма межбюджетных отношений. Здесь целый комплекс проблем, многие из которых без организации системного контроля разрешить невозможно. По мнению большинства руководителей контрольно-счетных органов, назрела острая необходимость конкретизировать механизм межбюджетных отношений, в частности, ввести в методику распределения дотаций из федерального бюджета корректирующий показатель, учитывающий значительные изменения доходного потенциала региона вследствие действия внешних факторов, не зависящих от деятельности государственных органов власти данной территории.
На уровне муниципальных образований серьезные проблемы возникают при выравнивании бюджетной обеспеченности поселений, так как при определении доходного потенциала не учитываются их неналоговые доходы. Не менее острой остается проблема увеличения встречных финансовых потоков в рамках межбюджетных отношений муниципального района и поселения в условиях существования двух способов формирования представительных органов муниципальных районов. При прочих равных условиях финансовые обязательства таких муниципальных районов, по нашему мнению, могут различаться более чем на 30 процентов.
Преодоление экономического неравенства как регионов, так и муниципалитетов требует серьезных инвестиций. Очевидно, что они не свалятся с неба на те территории, где не сложился благоприятный инвестиционный климат. Последний в немалой степени зависит от организации контроля за ходом реализации инвестиционных проектов. Инвестиционный контроль предполагает ответственность и высочайший профессионализм контролеров, его нельзя осуществлять на общественных началах, к чему, собственно, и склоняется большинство муниципалитетов. Так, по нашим данным, на сегодняшний день лишь 5 процентов муниципальных образований имеют штатных сотрудников органов внешнего муниципального контроля, при этом только 445 контрольно-счетных палат наделены статусом юридического лица и обладают функциональной независимостью. А что в результате? Неблагоприятный для развития инвестиционный климат и связанная с ним полная бесконтрольность местных властей.
Вот что по этому поводу пишет председатель Счетной палаты Красноярского края Иван Алексеевич Ланчинский: «Органы власти проявляют неспособность (а возможно, и нежелание) оперативно и действенно принимать надлежащие меры по корректировке недостаточно эффективных действий инвесторов при реализации проектов и бездействия их кураторов, по сути, сводя свои функции к принятию непосредственных решений об оказании господдержки без должной заинтересованности в конкретных результатах ее оказания (по принципу „отдали и забыли“). Это служит сигналом для ряда инвесторов к проявлению иждивенческих подходов при реализации проектов».
Муниципальный финансовый контроль давно доказал свою необходимость и результативность. В муниципальных районах и городских округах аккумулированы немалые финансовые ресурсы. Например, бюджет Краснокамского района Пермского края составляет 1 миллиард рублей, города Химки, Дмитровского и Люберецкого муниципальных районов Московской области — 4 миллиарда рублей. К сожалению, эти и многие другие муниципальные образования пока еще не охвачены независимым и объективным финансовым контролем. Хочется верить, что ситуация в ближайшем будущем изменится к лучшему. Недавно принятый Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» предоставляет для этого необходимые возможности. Дело теперь за главным — организацией и ответственностью местных властей перед своим населением.
