Речь пойдет об уникальном в своем роде способе оказания финансовой поддержки субъектам Российской Федерации за счет средств федерального бюджета – финансовой помощи, распределение которой осуществляется в особом порядке, в том числе с учетом отдельных параметров, характеризующих исполнение консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в течение финансового года.
Данные средства, в различном виде, с разными названиями уже давно стали неотъемлемой частью системы финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации. Данные средства не входят не в один из пяти фондов, описанных в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, ни в малейшей мере не затронуты в более ранней Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах. Для дальнейшего рассмотрения будем называть их финансовой помощью, распределяемой на особых условиях.
Что же собой представляют эти средства, в чем их отличие от других видов финансовой помощи?
Главным, принципиальным отличием финансовой помощи, распределяемой на особых условиях, служит то, что предоставление этих средств не является строго обязательным, не регламентировано в нормативных правовых актах федеральных органов государственной власти, не является строго необходимым элементом межбюджетных отношений.
В отношении других видов финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) имеется более или менее четкое представление о том, зачем эта помощь нужна и как она распределяется.
Так, Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации нужен для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации – повышения доходов регионов в наименьшей степени обладающих налоговой базой.
Фонд компенсаций – для финансового обеспечения федеральных полномочий, реализуемых на региональном и местном уровнях.
Фонд регионального развития – для сокращения разрыва в уровне обеспеченности регионов объектами социальной и инженерной инфраструктуры.
Фонд реформирования региональных финансов – для реформирования и оздоровления региональных финансов, развития социальной инфраструктуры, повышения эффективности бюджетных расходов, поддержки экономических реформ, а Фонд софинансирования социальных расходов – для стимулирования региональных и местных властей в приоритетном порядке повышать качество и масштабы обеспечения наиболее важных социальных функций.
Решения о том, как будет использоваться финансовая помощь, распределяемая на особых условиях, - всегда разовые решения. То есть, в каждом бюджетном году по данному источнику определяется кому и на каких основаниях достанутся эти средства.
Необходимо отметить, что практика формирования в составе средств финансовой поддержки именно этой финансовой помощи имеет негативные последствия сразу по нескольким причинам.
Первая заключается в том, что решение вопроса “сбалансированности“ консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации одновременно двумя весьма отличающимися способами – выравниванием бюджетной обеспеченности в рамках Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, осуществляемого по формализованной и практически неизменной в течение ряда лет методике, и решением частных вопросов увеличения доходов отдельных субъектов Российской Федерации вносит весьма значимые искажения в результаты работы системы финансовой помощи в целом.
То есть, если условная потребность бюджета конкретного региона определяется в соответствии с Методикой распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации достоверно, то предоставление дополнительных финансовых ресурсов (нецелевых) отдельным субъектам Российской Федерации по каким бы там ни было причинам (централизация поступлений акцизов на табак, повышение уровня заработной решением федерального уровня и так далее), осуществляемое по другим принципам определения этой потребности с необходимостью приводит к изменению соотношений между доходами, полученными конкретным регионом с учетом и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и финансовой помощи, распределяемой на особых условиях.
Исходя из этого, можно отметить, что либо один, либо другой метод определения потребности в финансовой помощи неверен. Поскольку или уровень “бедности“ верно рассчитан при одном методическом подходе, либо при другом.
В большей мере потенциально негативные последствия касаются той части указанной финансовой поддержки, которая распределяется в течение финансового года, а не утверждается изначально приложением к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
В данном случае средства с необходимостью, исходя из их содержания, должны предоставляться тем субъектам Российской Федерации, доходы в течение текущего финансового года либо не растут, либо растут меньшими темпами, чем у прочих субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, поскольку только на этом основании осуществить распределение дотаций представляется нецелесообразным – ведь и у относительно обеспеченных субъектов Российской Федерации темпы увеличения доходов могут замедлиться или даже принять отрицательное значение, что, тем не менее, не позволяет утверждать о наличии кризиса бюджетной системы в этих территориях – необходимо оценить и то, насколько критично соотношение между фактически получаемыми доходами и расходами консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
В целях снижения очевидного дестимулирующего эффекта этих средств делается все возможное, чтобы не допустить формирования чрезмерных по степени воздействия условий, обуславливающих, что чем меньше конкретный субъект Российской Федерации получит доходов и чем больше осуществит (запланирует) расходов, а также накопит значительный объем задолженности, тем больше будут его шансы на получение финансовой помощи, распределяемой на особых условиях.
Так, при проведении расчетов по распределению, например, дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, предусмотренных Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2004 год“, вместо использования отчетных данных о фактически произведенных “социально-значимых“ расходах применялись расчетные, нормативные величины.
К сожалению, в отношении доходов использовались непосредственно отчетные данные, без учета к тому же объемов налоговых льгот, предоставленных региональными и местными администрациями и, как следствие, обеспечившие недопоступление в бюджеты части доходов, поскольку сроки формирования соответствующей налоговой отчетности не позволяют судить об уровне налоговых льгот только в ретроспективном аспекте.
Следует отметить, что и в этих условиях делается немало для того, чтобы в результате предоставления этой финансовой помощи положение территориальных бюджетов не ухудшалось. В частности, Министерством финансов Российской Федерации, начиная с 2003 года, при распределении дотаций использовалась двухэтапная система.
Суть ее заключалась в том, что сначала утверждались планируемые объемы дотаций для конкретных субъектов Российской Федерации, а затем устанавливались формализованные правила корректировки определенных сумм в зависимости от показателей, отражающих отражающих результаты работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по оздоровлению финансово-экономической ситуации.
Например, в 2002 году в качестве указанных показателей применялись кредиторская задолженность, стандарты оплаты населением жилищно-коммунальных услуг, прочие параметры, а в 2004 году также недоимка. Основа же используемого механизма оставалась неизменной: те субъекты Российской Федерации, которые в течение оцениваемого периода обеспечили снижение, например, кредиторской задолженности, получали больший объем финансовой поддержки, по сравнению с утвержденными плановыми величинами, а, соответственно, регионы, допустившие увеличение задолженности – получали меньший объем средств.
Вместе с тем, сам факт наличия финансовой помощи, распределяемой на особых условиях, по определению носит дестимулирующий характер, поскольку в первую очередь предоставление этих средств ориентировано на концентрацию финансовой помощи в тех субъектах Российской Федерации, которые по объективным или субъективным причинам существенным образом ухудшили финансово-экономическое состояние территории, допустили рост задолженности, а регионы, которые, напротив, в очередном финансовом году имеющие положительную (и ведь, возможно, непродолжительную) динамику доходов, лишены права на получение денег.
От сюда возникает вопрос: а есть ли вообще объективная, заслуживающая внимания причина для использования финансовой помощи, распределяемой на особых условиях? По нашему мнению, в настоящее время, да.
Так, основной канал средств финансовой помощи - Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, как известно, распределяется на основе данных об объеме добавленной стоимости, произведенной в регионах, за периоды, отстающие от прогнозируемого периода на три финансовых года. Исходя из этого, можно с высокой степенью вероятности предположить, что в тех субъектах Российской Федерации, состояние которых за это время резко ухудшилось, имеются вполне объективные причины для возникновения существенной несбалансированности бюджетов.
В целях совершенствования порядка расчета средств Фонда, при подготовке проекта Методики распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2005 год, Министерством финансов Российской Федерации предложено отчасти исправить этого положение, повысив оперативность оценки налогового потенциала регионов за счет применения отчетных данных об объеме промышленного производства за более поздний период, сократив таким образом отставание базы для расчетов от прогнозируемого бюджетного года до двух лет.
Также, несмотря на существенное повышение самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в вопросах формирования и исполнения своих бюджетов, закрепленное в Федеральном законе от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральном законе от 6 октября 2004 года № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, что в идеальных условиях позволяет региональным и местным администрациям формировать сбалансированные бюджеты в практически любых обстоятельствах, поскольку объем расходных обязательств будет устанавливаться ими самими, решение задачи обеспечения стабильного уровня бюджетных расходов в этих условиях с использованием привлечения заемных средств и (или) создания аналогов федерального Стабилизационного фонда в среднесрочной перспективе затруднено по причине дороговизны заемных средств и явной недостаточности доходов для образования страховых резервов.
Следует учесть и тот факт, что изменения объема бюджетных обязательств, вызванные результатами разграничения полномочий между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, приведут к существенному увеличению расходов в отдельных субъектов Российской Федерации.
Таким образом, представляется допустимым использовать финансовую помощь, распределяемую на особых условиях, в течение нескольких ближайших лет. Однако, ее объем должен быть настолько мал, чтобы не создавать масштабных иждивенческих ожиданий у потенциальных получателей финансовой поддержки.
Экспертная оценка допустимого объема этой финансовой помощи позволяет говорить о достаточности использования в этих целях средств, сопоставимых с 3-5 % от размера Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Больший объем средств, распределяемых на особых условиях, по нашему мнению, принесет больше вреда бюджетной системе в целом, чем пользы.
При этом необходимо установить четкий и формализованный порядок распределения финансовой помощи до начала финансового года, утвердив его постановлением Правительства Российской Федерации, основанный не на значении фактически полученных налоговых и неналоговых доходов, а на изменении объективных факторов, отражающих тенденции экономического развития территории – например, текущей динамике объема промышленного производства и оборота розничной и оптовой торговли.
То есть, необходимо изначально установить, что право на получение этих средств будут иметь только ограниченное число субъектов Российской Федерации, темпы экономического развития которых за первый квартал текущего финансового года существенно отстают от среднероссийских.
Оценка “социально-значимых“ расходов территориальных бюджетов, необходимая для концентрации этой финансовой помощи только в регионах, имеющих низкий уровень социально-экономического развития, должна производиться только на основе расчетной потребности по укрупненным позициям расчетных (не фактических) расходов, определенных исходя из численности населения субъектов Российской Федерации, а не сетевых показателях сложившейся сети бюджетных учреждений.
Важно сохранить и в этом случае двухэтапность распределения средств, чтобы улучшение сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации стало результатом не только получаемой помощи, но и реальными усилиями региональных и местных властей.
В этих условиях получение финансовой помощи будет обусловлено действительными и объективными факторами, отражающими условия, влияющие на сбалансированность территориальных бюджетов, но, при этом, формирующие систему стимулов для самостоятельного решения возникающих проблем.
Заместитель директора Департамента межбюджетных отношений Минфина России Бирюков А.Г.
Журнал «Бюджет» №10 октябрь 2004 г.
Данные средства, в различном виде, с разными названиями уже давно стали неотъемлемой частью системы финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации. Данные средства не входят не в один из пяти фондов, описанных в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, ни в малейшей мере не затронуты в более ранней Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах. Для дальнейшего рассмотрения будем называть их финансовой помощью, распределяемой на особых условиях.
Что же собой представляют эти средства, в чем их отличие от других видов финансовой помощи?
Главным, принципиальным отличием финансовой помощи, распределяемой на особых условиях, служит то, что предоставление этих средств не является строго обязательным, не регламентировано в нормативных правовых актах федеральных органов государственной власти, не является строго необходимым элементом межбюджетных отношений.
В отношении других видов финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) имеется более или менее четкое представление о том, зачем эта помощь нужна и как она распределяется.
Так, Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации нужен для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации – повышения доходов регионов в наименьшей степени обладающих налоговой базой.
Фонд компенсаций – для финансового обеспечения федеральных полномочий, реализуемых на региональном и местном уровнях.
Фонд регионального развития – для сокращения разрыва в уровне обеспеченности регионов объектами социальной и инженерной инфраструктуры.
Фонд реформирования региональных финансов – для реформирования и оздоровления региональных финансов, развития социальной инфраструктуры, повышения эффективности бюджетных расходов, поддержки экономических реформ, а Фонд софинансирования социальных расходов – для стимулирования региональных и местных властей в приоритетном порядке повышать качество и масштабы обеспечения наиболее важных социальных функций.
Решения о том, как будет использоваться финансовая помощь, распределяемая на особых условиях, - всегда разовые решения. То есть, в каждом бюджетном году по данному источнику определяется кому и на каких основаниях достанутся эти средства.
Необходимо отметить, что практика формирования в составе средств финансовой поддержки именно этой финансовой помощи имеет негативные последствия сразу по нескольким причинам.
Первая заключается в том, что решение вопроса “сбалансированности“ консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации одновременно двумя весьма отличающимися способами – выравниванием бюджетной обеспеченности в рамках Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, осуществляемого по формализованной и практически неизменной в течение ряда лет методике, и решением частных вопросов увеличения доходов отдельных субъектов Российской Федерации вносит весьма значимые искажения в результаты работы системы финансовой помощи в целом.
То есть, если условная потребность бюджета конкретного региона определяется в соответствии с Методикой распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации достоверно, то предоставление дополнительных финансовых ресурсов (нецелевых) отдельным субъектам Российской Федерации по каким бы там ни было причинам (централизация поступлений акцизов на табак, повышение уровня заработной решением федерального уровня и так далее), осуществляемое по другим принципам определения этой потребности с необходимостью приводит к изменению соотношений между доходами, полученными конкретным регионом с учетом и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и финансовой помощи, распределяемой на особых условиях.
Исходя из этого, можно отметить, что либо один, либо другой метод определения потребности в финансовой помощи неверен. Поскольку или уровень “бедности“ верно рассчитан при одном методическом подходе, либо при другом.
В большей мере потенциально негативные последствия касаются той части указанной финансовой поддержки, которая распределяется в течение финансового года, а не утверждается изначально приложением к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
В данном случае средства с необходимостью, исходя из их содержания, должны предоставляться тем субъектам Российской Федерации, доходы в течение текущего финансового года либо не растут, либо растут меньшими темпами, чем у прочих субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, поскольку только на этом основании осуществить распределение дотаций представляется нецелесообразным – ведь и у относительно обеспеченных субъектов Российской Федерации темпы увеличения доходов могут замедлиться или даже принять отрицательное значение, что, тем не менее, не позволяет утверждать о наличии кризиса бюджетной системы в этих территориях – необходимо оценить и то, насколько критично соотношение между фактически получаемыми доходами и расходами консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
В целях снижения очевидного дестимулирующего эффекта этих средств делается все возможное, чтобы не допустить формирования чрезмерных по степени воздействия условий, обуславливающих, что чем меньше конкретный субъект Российской Федерации получит доходов и чем больше осуществит (запланирует) расходов, а также накопит значительный объем задолженности, тем больше будут его шансы на получение финансовой помощи, распределяемой на особых условиях.
Так, при проведении расчетов по распределению, например, дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, предусмотренных Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2004 год“, вместо использования отчетных данных о фактически произведенных “социально-значимых“ расходах применялись расчетные, нормативные величины.
К сожалению, в отношении доходов использовались непосредственно отчетные данные, без учета к тому же объемов налоговых льгот, предоставленных региональными и местными администрациями и, как следствие, обеспечившие недопоступление в бюджеты части доходов, поскольку сроки формирования соответствующей налоговой отчетности не позволяют судить об уровне налоговых льгот только в ретроспективном аспекте.
Следует отметить, что и в этих условиях делается немало для того, чтобы в результате предоставления этой финансовой помощи положение территориальных бюджетов не ухудшалось. В частности, Министерством финансов Российской Федерации, начиная с 2003 года, при распределении дотаций использовалась двухэтапная система.
Суть ее заключалась в том, что сначала утверждались планируемые объемы дотаций для конкретных субъектов Российской Федерации, а затем устанавливались формализованные правила корректировки определенных сумм в зависимости от показателей, отражающих отражающих результаты работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по оздоровлению финансово-экономической ситуации.
Например, в 2002 году в качестве указанных показателей применялись кредиторская задолженность, стандарты оплаты населением жилищно-коммунальных услуг, прочие параметры, а в 2004 году также недоимка. Основа же используемого механизма оставалась неизменной: те субъекты Российской Федерации, которые в течение оцениваемого периода обеспечили снижение, например, кредиторской задолженности, получали больший объем финансовой поддержки, по сравнению с утвержденными плановыми величинами, а, соответственно, регионы, допустившие увеличение задолженности – получали меньший объем средств.
Вместе с тем, сам факт наличия финансовой помощи, распределяемой на особых условиях, по определению носит дестимулирующий характер, поскольку в первую очередь предоставление этих средств ориентировано на концентрацию финансовой помощи в тех субъектах Российской Федерации, которые по объективным или субъективным причинам существенным образом ухудшили финансово-экономическое состояние территории, допустили рост задолженности, а регионы, которые, напротив, в очередном финансовом году имеющие положительную (и ведь, возможно, непродолжительную) динамику доходов, лишены права на получение денег.
От сюда возникает вопрос: а есть ли вообще объективная, заслуживающая внимания причина для использования финансовой помощи, распределяемой на особых условиях? По нашему мнению, в настоящее время, да.
Так, основной канал средств финансовой помощи - Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, как известно, распределяется на основе данных об объеме добавленной стоимости, произведенной в регионах, за периоды, отстающие от прогнозируемого периода на три финансовых года. Исходя из этого, можно с высокой степенью вероятности предположить, что в тех субъектах Российской Федерации, состояние которых за это время резко ухудшилось, имеются вполне объективные причины для возникновения существенной несбалансированности бюджетов.
В целях совершенствования порядка расчета средств Фонда, при подготовке проекта Методики распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2005 год, Министерством финансов Российской Федерации предложено отчасти исправить этого положение, повысив оперативность оценки налогового потенциала регионов за счет применения отчетных данных об объеме промышленного производства за более поздний период, сократив таким образом отставание базы для расчетов от прогнозируемого бюджетного года до двух лет.
Также, несмотря на существенное повышение самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в вопросах формирования и исполнения своих бюджетов, закрепленное в Федеральном законе от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральном законе от 6 октября 2004 года № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, что в идеальных условиях позволяет региональным и местным администрациям формировать сбалансированные бюджеты в практически любых обстоятельствах, поскольку объем расходных обязательств будет устанавливаться ими самими, решение задачи обеспечения стабильного уровня бюджетных расходов в этих условиях с использованием привлечения заемных средств и (или) создания аналогов федерального Стабилизационного фонда в среднесрочной перспективе затруднено по причине дороговизны заемных средств и явной недостаточности доходов для образования страховых резервов.
Следует учесть и тот факт, что изменения объема бюджетных обязательств, вызванные результатами разграничения полномочий между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, приведут к существенному увеличению расходов в отдельных субъектов Российской Федерации.
Таким образом, представляется допустимым использовать финансовую помощь, распределяемую на особых условиях, в течение нескольких ближайших лет. Однако, ее объем должен быть настолько мал, чтобы не создавать масштабных иждивенческих ожиданий у потенциальных получателей финансовой поддержки.
Экспертная оценка допустимого объема этой финансовой помощи позволяет говорить о достаточности использования в этих целях средств, сопоставимых с 3-5 % от размера Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Больший объем средств, распределяемых на особых условиях, по нашему мнению, принесет больше вреда бюджетной системе в целом, чем пользы.
При этом необходимо установить четкий и формализованный порядок распределения финансовой помощи до начала финансового года, утвердив его постановлением Правительства Российской Федерации, основанный не на значении фактически полученных налоговых и неналоговых доходов, а на изменении объективных факторов, отражающих тенденции экономического развития территории – например, текущей динамике объема промышленного производства и оборота розничной и оптовой торговли.
То есть, необходимо изначально установить, что право на получение этих средств будут иметь только ограниченное число субъектов Российской Федерации, темпы экономического развития которых за первый квартал текущего финансового года существенно отстают от среднероссийских.
Оценка “социально-значимых“ расходов территориальных бюджетов, необходимая для концентрации этой финансовой помощи только в регионах, имеющих низкий уровень социально-экономического развития, должна производиться только на основе расчетной потребности по укрупненным позициям расчетных (не фактических) расходов, определенных исходя из численности населения субъектов Российской Федерации, а не сетевых показателях сложившейся сети бюджетных учреждений.
Важно сохранить и в этом случае двухэтапность распределения средств, чтобы улучшение сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации стало результатом не только получаемой помощи, но и реальными усилиями региональных и местных властей.
В этих условиях получение финансовой помощи будет обусловлено действительными и объективными факторами, отражающими условия, влияющие на сбалансированность территориальных бюджетов, но, при этом, формирующие систему стимулов для самостоятельного решения возникающих проблем.
Заместитель директора Департамента межбюджетных отношений Минфина России Бирюков А.Г.
Журнал «Бюджет» №10 октябрь 2004 г.
