Централизованное решение: практические преимущества подхода

Александр Наумович МОНОСОВ, генеральный директор БФТ

В настоящее время реформирование бюджетного процесса, направленное на повышение эффективности бюджетных расходов, требует перехода на программно-целевой принцип бюджетирования. По словам А. М. Лаврова, директора Департамента бюджетной политики и методологии Министерства финансов РФ, подготовленные ведомством поправки к Бюджетному кодексу нацелены на введение новой бюджетной классификации и переход к программному бюджету. Планируется предоставить субъектам РФ и муниципальным образованиям право переходить на программную структуру, что означает введение новых целевых расходов, группировку по государственным программам и введение одинаковых, единых для всей бюджетной системы видов расходов. Кроме того, ведутся работы над поправками к Бюджетному кодексу, затрагивающими сферу государственного/муниципального финансового контроля, и над нормативно-правовыми актами, касающимися системы государственных закупок в части формирования планов закупок, ведения бюджетных процессов, планирования деятельности федеральных министерств.

Изменения в законодательстве ставят перед органами исполнительной власти новые задачи по организации оперативного получения информации о ходе исполнения местных бюджетов и созданию эффективных механизмов контроля бюджетных процессов, обеспечивающих их прозрачность на всех уровнях. Все это требует применения современных информационно-технологических средств.

Централизованная платформа управления экономикой региона

На текущий момент в подавляющем большинстве регионов технологическую поддержку системы управления общественными финансами обеспечивают автоматизированные информационные системы (АИС), внедренные на областном уровне и во многих муниципальных районах. Для консолидации информации о финансовых и натуральных показателях исполнения бюджета, государственных и муниципальных закупках, для подготовки сводной отчетности вместе с АИС используются и различные специализированные решения («консолидаторы», «сборы», «своды»). Они позволяют собирать определенные, нередко обобщенные, показатели и получать информацию с заданной периодичностью или по запросу, но когда уже нет возможности что-либо изменить. Еще одним недостатком использования разрозненных АИС является необходимость держать на местах достаточно квалифицированных специалистов и оборудование, что возможно далеко не всегда.

Очевидно, что в ситуации, когда мы стремимся к повышению эффективности бюджетных расходов, требуется принципиально иной подход к организации бюджетной деятельности, позволяющий осуществлять эффективно весь цикл бюджетного процесса — планирование бюджета (в том числе в разрезе программ и мероприятий), исполнение бюджета и его мониторинг в разрезе программ и целей, планирование и проведение государственных и муниципальных закупок, не посягая при этом на полномочия муниципалитетов. Необходимо также, чтобы в рамках этого подхода были созданы качественные и удобные механизмы контроля эффективного расходования бюджетных средств и возможность получения необходимых для принятия управленческих решений аналитических данных.

Решением, удовлетворяющим этим требованиям, является централизованная платформа управления экономикой региона. Централизованная платформа представляет собой технически и технологически единую комплексную систему, в которой работают все участники бюджетного процесса. За счет гибкого распределения доступа к информации пользователям предоставляются только те данные и возможности, которые соответствуют их полномочиям.

Преимущества централизованного подхода уже давно оценили во всем мире, где он активно применяется для территориально и организационно распределенных структур. Компания БФТ создала централизованное решение для сферы управления общественными финансами и государственных/муниципальных закупок, базирующееся на передовых информационных технологиях и основанное на глубоко проработанной и согласованной с Министерством финансов РФ методологии. Подобное решение уже апробировано и промышленно эксплуатируется в Кабардино-Балкарской Республике и Республике Коми, внедряется в Волгоградской, Белгородской областях, Коми-Пермяцком автономном округе.

Реформирование финансово-бюджетной системы Кабардино-Балкарии

Работа по реформированию фи­­нан­­со­во-бюджетной системы Кабардино-Балкарской Республики началась осенью 2008 года, и к началу 2009 года новая система была запущена в промышленную эксплуатацию, обслуживая одновременно республиканский и 132 местных бюджета. Это был первый в России практический опыт централизации бюджетной деятельности в масштабах субъекта. В ходе проекта были созданы эффективные инструменты контроля исполнения бюджетов муниципальных образований: реализованные в системе мультибюджетные отчетные формы и интерактивные таблицы позволяют в режиме реального времени осуществлять мониторинг исполнения бюджетов и оценивать текущую финансовую ситуацию в отрасли. За счет такого подхода решения по выделению межбюджетных трансфертов или по предоставлению бюджетных кредитов местным бюджетам принимаются более обоснованно и своевременно. Также была обеспечена возможность получения оперативной и достоверной отчетности по исполнению местных бюджетов, поскольку все необходимые данные вводятся однократно и хранятся в единой базе. Были унифицированы правила и нормы управления муниципальными финансами, внедрен легитимный электронный документооборот финансовых органов с бюджетополучателями, что привело к снижению накладных расходов. Экономия бюджетных средств возникает и за счет сокращения использования технологического оборудования (серверов), сокращения количества покупаемых регионом лицензий на программное обеспечение и за счет централизованного обслуживания. Кроме того, было осуществлено внедрение системы автоматизации процесса государственных закупок, интегрированной с системой исполнения республиканского бюджета, что открыло возможности для полноценного контроля принятия и исполнения обязательств, возникающих по итогам проведения закупочных процедур.

Реформирование финансово-бюджетной системы Республики Коми

В 2010 году централизация информационных систем, обеспечивающих исполнение бюджета, была выполнена в Республике Коми. Даже за столь короткий срок, прошедший с начала 2011 года, можно отметить сильные стороны централизованного решения и положительные результаты его реализации. Стало возможным получение в режиме реального времени полной информации об исполнении бюджетов всех уровней с любой степенью детализации; осуществление оперативного контроля за бюджетным процессом в муниципальных образованиях. Стандартизация правил и норм обработки документов и проведения бюджетного контроля упростила работу финансовых органов республики и привела к выравниванию уровня информационного развития региона. Абсолютная прозрачность бюджетных процессов помогает выявлению и дальнейшему тиражированию наилучших практик и методик организации бюджетного процесса, включая, в частности, методики расчета нормативов стоимости государственных и муниципальных услуг. Все это происходит без нарушения или принудительного делегирования полномочий органов местного самоуправления.

"Построение единой инфор­мационно-техно­логической платформы для автоматизации бюджетной деятельности направлено, во-первых, на повышение качества и эффективности управления бюджетным процессом за счет применения еди­ных норм, правил и стандартов его организации на территории всего региона, — комментирует референт Министерства финансов Республики Коми К. А. Плехов. — Во-вторых, благодаря созданию единого информационного пространства появилась возможность оперативно получать адекватную информацию о ходе исполнения регионального бюджета. Консолидированная отчетность формируется из первичных данных, учет которых ведется в каждом муниципальном образовании. В-третьих, снижаются эксплуатационные издержки по содержанию системы, поскольку обслуживается лишь один ее экземпляр, с которым работают все участники бюджетного процесса. Также ее использование открывает новые функциональные возможности: ранее ряд модулей системы органы местного самоуправления приобретали самостоятельно и их действие не распространялось на все муниципальные образования, работающие в аналогичных системах. Благодаря централизованному решению любое функциональное расширение системы становится доступным всем участникам бюджетного процесса в масштабах республики. Таким образом, единая платформа позволяет в любой момент получать всю необходимую достоверную информацию, сопровождая при этом исполнение бюджетов на территории региона на высоком уровне.

В настоящее время в Республике Коми разрабатывается методология и идет внедрение информационной системы, обеспечивающей перевод республиканского бюджета на программно-целевой метод бюджетирования. В ее основу положены принципы ориентации деятельности органов исполнительной власти различного уровня на достижение целей и задач социально-экономического развития региона (муниципального образования), повышение эффективности бюджетных расходов, обеспечение связи объемов финансирования с достигнутыми результатами, создание прозрачного и понятного порядка представления бюджета. Кроме того, автоматизируется деятельность контрольно-ревизионных органов — планирования и осуществления процедур контроля исполнения бюджета и бюджетных расходов, составления отчетности по их итогам. Цель автоматизации — повышение эффективности проведения контрольных процедур, направленных на проверку правомерности и рациональности использования бюджетных средств".

***

Итак, практика показала насущную необходимость перехода от децентрализованных систем к централизованному решению. Конечной целью подобного подхода является создание электронного бюджета — единого прозрачного информационного пространства управления экономикой региона. Важно отметить, что централизация и автоматизация бюджетной деятельности, включая систему государственных закупок, планирования, исполнения и контроля бюджета, формирования отчетности, — это необходимая основа для создания электронного правительства и развития информационного общества в России, что является приоритетной задачей, поставленной Правительством РФ.