Сегодня становится понятным, что для повышения эффективности бюджетных расходов уже недостаточно одного поиска резервов экономии. Современная ситуация требует системных изменений бюджетных институтов, создания практических технологий принятия эффективных бюджетных решений. Существующая в РФ сеть государственных (муниципальных) учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления и принципов оптимальности и достаточности оказания государственных услуг. Необходимые изменения предполагает Федеральный закон от 8 мая 2010 г. №
Информационные базы —новые требования
Реализация Закона №
Новые подходы к организации бюджетного процесса в РФ требуют расширения состава предоставляемой информации о результатах использования бюджетных ассигнований, в том числе о качестве реализации бюджетных программ, на основе формирования системы реальных и объективных финансовых показателей (индикаторов) достижения администраторами бюджетных расходов поставленных целей и решения возложенных на них задач. Следовательно, для анализа эффективности исполнения бюджета, его воздействия на состояние экономики и государственные финансы необходима разработка механизма формирования информационной базы, обеспечивающего прозрачность затрат и оценку степени достижения целей бюджетирования. При этом в реализуемой сегодня в России модели бюджетирования, ориентированного на результат, проблемным вопросом остается разработка индикаторов и контрольных показателей, по которым должна оцениваться эффективность организации общественных финансов и использования бюджетных средств.
Повышение роли государства в управлении экономикой так или иначе влияет на систему формирования информационной базы о деятельности сектора государственного управления и, как следствие, находит отражение в учетных и отчетных процедурах, которые являются незаменимыми базовыми составляющими любой системы финансового менеджмента. И соответственно все процедуры, связанные с реформированием бюджетного процесса, окажут непосредственное воздействие как на формирование финансово-экономических показателей деятельности государственных учреждений, так и на способы и приемы проведения контрольных мероприятий.
Управляющие параметры деятельности учреждений
С принятием Закона №
- воздействие на управляемый объект через предметно-целевую структуру учреждения;
- воздействие на управляемый процесс посредством функциональной структуры;
- регулирование интенсивности потоков в сети госзаданий;
- воздействие на конечный результат посредством финансовых инструментов;
- регулирование интенсивности денежных потоков;
- воздействие посредством регулирования профессионального состава учреждения;
- влияние на результативность деятельности учреждения через состав и качество используемых основных фондов;
- воздействие непосредственно на рабочие органы учреждения через сеть информационных потоков.
Так, к управляющим параметрам, воздействующим на управляемый объект через предметно-целевую структуру учреждения, следует отнести условия контрактов, договоров и принятых обязательств, официально закрепленных посредством госзаказа (госпрограммы), включая перечень, объем и сроки предоставляемых услуг, а также динамику поступлений средств от оказания услуг (выполненных работ) вне рамок госзаказа. Совокупность управляющих параметров, воздействующих на управляемый процесс посредством функциональной структуры, подразделяется на непосредственно управляющие, опосредованно воздействующие и обеспечивающие прямое управление. В группу непосредственно управляющих параметров следует отнести нормы и правила, регулирующие условия использования нефинансовых активов, связанных с их поставкой, использованием, транспортировкой и хранением, а также нормативные затраты (непосредственные, общехозяйственные, на содержание имущества) и предельно допустимые значения просроченной кредиторской задолженности.
К параметрам, опосредованно воздействующим на динамику поведения учреждения, относятся цены, таможенные пошлины, тарифы, налоговые ставки, нормативы отчислений (амортизации). Прямое управление обеспечивают параметры, количественно выражающие условия функционирования учреждения: команды, сигналы, наряды и другие формы прямого воздействия субъекта на объект. Управляющие параметры, регулирующие интенсивность потоков в сети закупок, — это количественно отображаемые условия договорных обязательств, договорные цены, правила сделок, лицензии, сертификаты. В состав управляющих параметров, воздействующих на поведение учреждения через систему финансовых инструментов, входят кредиты и ссуды, инвестиции, полученные авансы и иные финансовые вложения, конкурентные цены.
Управляющие параметры, регулирующие интенсивность денежных потоков учреждения, — это персонал учреждения и его заработная плата, доля затрат на оплату труда в общих издержках, система стимулирования, дополнительные вознаграждения и их доля в заработной плате. Параметры, опосредованно воздействующие на результативность деятельности учреждения путем регулирования профессионального состава учреждения, содержат систему налоговых платежей с заработной платы, механизм регулирования роста заработной платы по отношению к производительности труда, дополнительные отчисления. Параметры, влияющие на конечный результат деятельности учреждения через состав и качество используемых основных фондов, — движимое и недвижимое имущество, особо ценное движимое имущество, затраты на приобретение основных средств и их содержание (стоимостные значения), амортизационные отчисления. Причем категория «особо ценное» относится не только к основным средствам, но и к материальным запасам, которые приравнены к особо ценным. Также у государственных (муниципальных) учреждений появляется право получать имущество в лизинг. Управляющие параметры, воздействующие непосредственно на рабочие структуры учреждения через сеть информационных потоков посредством системы регуляторов и ограничений, — это система прямых и обратных связей учредителя с учреждением в форме констант, указаний и распоряжений.
Рабочие параметры деятельности учреждений
Для характеристики способности учреждения осуществлять целенаправленную деятельность по достижению конечных результатов, определенных госзаданием, следует применять рабочие параметры. К таким параметрам относятся показатели баланса, то есть активы и обязательства учреждения, показатели финансово-хозяйственного плана, а также показатель финансового результата деятельности. Состав рабочих параметров характеризует потенциальные возможности учреждения и степень их использования за определенный интервал времени.
Учетные процедуры автономных и бюджетных учреждений как единиц сектора государственного управления предполагается осуществлять по единому государственному плану счетов. В то же время эти учреждения являются самостоятельными юридическими лицами и самостоятельными хозяйствующими субъектами, которые подпадают под общую систему налогообложения и осуществляют свою деятельность с любым другим хозяйствующим субъектом по общим правилам налогового учета. А это значит, что система бухгалтерского и налогового учета данных учреждений должна соответствовать правилам, которые действуют для хозяйствующих субъектов. Появились соответствующие счета по прибыли, убыткам, по товарам, которые связаны с реализацией, целые системы счетов по расчету издержек, себестоимости, счета расходов будущих периодов и т. д. Одним словом, все то, что необходимо хозяйствующему субъекту для отражения операций в рамках приносящей доход деятельности. Подобная информация будет нужна не только внешним пользователям, но и внутренним: учредителю, финансовому органу, который должен отслеживать, как в данных учреждениях осуществляются операции по исполнению бюджета, в том числе и в рамках выполнения госзадания. Следовательно, учетная система всех государственных (муниципальных) учреждений независимо от их типа направлена на предоставление всей необходимой информации.
Финансовый контроль: актуальный взгляд
Эффективность и результативность бюджетной политики оценивается на практике с позиции эффективного распределения ресурсов с учетом собственно экономической эффективности; политических приоритетов правительства; эффективной деятельности органов государственной власти по достижению намеченных результатов и по использованию механизмов, обеспечивающих ответственность за результаты деятельности. Активное внедрение программно-целевого бюджетного планирования на основе разработки и внедрения государственных программ, совершенствование правового положения государственных (муниципальных) учреждений на основе разработки и утверждения государственных заданий существенно усложняют организацию контроля в бюджетно-финансовой сфере. В условиях расширения самостоятельности и ответственности администраторов бюджетных средств приоритет отдается внутреннему финансовому аудиту (контролю), ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни управления, проводятся мониторинг и оценка результатов деятельности учреждений с условием, что оценка эффективности должна опираться на единые научно обоснованные методологические подходы и принципы. Неоднородность государственных учреждений и расширенный состав объектов учета свидетельствуют о необходимости расширения поля контрольных процедур. Особое место отводится системному подходу к оценке потенциальных возможностей учреждения (группе однородных учреждений), системному аудиту и мониторингу.
Всесторонний учет имущественного комплекса публично-правового образования (их структурных элементов) в секторе государственного управления приводит к пониманию новой категории продукта — «государственная услуга». Обществу предлагается не просто набор оборудования, машин, сооружений, территорий — всего, что составляет имущественный комплекс, а работоспособная социальная система, организация с созданной технологией оказания услуг, управления и внешними связями. Кроме того, достижение целей, определенных госзаданием и госпрограммой, может осуществляться в рамках нескольких учреждений, а порой и несколькими органами государственной власти (главными распорядителями бюджетных средств). В этой связи для формирования полномасштабной оценки достигнутых результатов целесообразно создать многоуровневую систему мониторинга эффективности расходования бюджетных средств, которая будет способна оценивать деятельность всех участников в соответствии со сформированной системой индикаторов, присущей каждому субъекту. Следовательно, для удовлетворения указанных требований, а также для повышения качества управления государственными (муниципальными) финансами необходимо развивать единую интегрированную информационную систему управления общественными финансами (электронный бюджет). Она создаст инструменты для взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования, проведения мониторинга достижения конечных результатов государственной программы и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг.
Адекватная оценка эффективности использования бюджетных средств требует проведения системного мониторинга результативности программ, качества финансового менеджмента в общественном секторе экономики, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию организации общественных финансов, направленных на повышение качества услуг, предоставляемых населению органами государственной власти и местного самоуправления. Проводимый сегодня финансовый контроль не отвечает требованиям рыночной экономики, так как он не позволяет оценить эффективность вложения бюджетных средств и не учитывает общественной значимости расходов. Между тем в рыночной экономике результативность любых денежных расходов — обязательное условие успешной деятельности всех хозяйствующих субъектов, к которым относятся и органы власти. Таким образом, проводимые в РФ преобразования бюджетной сферы должны включать в себя разработку и реализацию механизма мониторинга, позволяющего отслеживать эффективность использования бюджетных средств. Предоставляя бюджетным, автономным учреждениям больше свободы в управлении имуществом, своей хозяйственной деятельностью, собственники имущества (учредители — РФ, субъекты РФ, муниципальные образования в лице уполномоченных органов власти) не могут оставаться без объективно сформированных показателей и индикаторов деятельности экономических субъектов. Это важно и для самого учреждения, и для тех, кто с ним работает, поскольку информация о составе имущества учреждения и результатах его деятельности, в том числе составе доходов, расходов, обязательств (долгов), размере средств, направляемых на развитие учреждения, полноты реализации объема и качества госзадания, не является прерогативой только учредителя.
К тому же изменения, внесенные Законом №
Правильный бухучет необходим и руководителям учреждений, которые несут ответственность перед учредителем за результаты деятельности учреждения. На плечи руководителей в новых правовых условиях ложится ответственность за организацию исполнения планов финансово-хозяйственной деятельности не только в рамках государственного задания, но и в части оказания платных услуг, законности и эффективности использования государственного (муниципального) имущества. Наконец, ответственность за саму организацию и ведение бухгалтерского (налогового) учета, своевременность и полноту оплаты налогов и т. д.
