Финансовый контроль: необходимы единые стандарты и методологии

Одно из важнейших направлений современной российской экономической политики — организация действенного финансового контроля за полнотой формирования и своевременностью поступления государственных доходов, а также за законностью и эффективностью использования бюджетных средств и распоряжения государственной собственностью. Игорь Васильевич ГУСЕВ, начальник контрольно-ревизионного управления департамента финансов Вологодской области

На протяжении последних 10 лет на всех уровнях власти ведется работа по созданию единого и, главное, действенного механизма государственного финансового контроля, способного решить существующие системные проблемы в области проверок эффективности использования государственных бюджетных, внебюджетных финансовых средств и государственной собственности. Однако из года в год объем выявляемых финансовых нарушений не снижается. Основные тому причины — безнаказанность лиц, допускающих финансовые нарушения, несовершенство законных механизмов возмещения средств, в использовании которых допущены нарушения.

Неэффективные расходы преобладают

Департаментом финансов Вологодской области за 2010 год при расходовании бюджетных средств выявлено нарушений на сумму 500 млн руб. Для сравнения: в 2005 году данный показатель составлял всего 97 млн руб. На протяжении последних шести лет отмечается существенный рост нарушений, связанных с неэффективным расходованием средств: в 2005 году установлено нарушений на сумму 14 млн руб., в 2010 году — 140 млн руб. Что касается неправомерного расходования средств, то в период с 2007 по 2009 годы наблюдается существенное снижение данного показателя с 306 млн руб. до 42 млн руб. Однако с 2010 года объем нарушений, связанных с неправомерным расходованием бюджетных средств, снова начал расти. Вместе с тем нецелевое расходование бюджетных средств благодаря работе управления областного казначейства находится на стабильно низком уровне — в пределах 100 тыс. руб.

Необходимо отметить, что в большинстве своем предпосылки для совершения нарушений остаются неизменными: это низкая дисциплина соблюдения требований нормативно-правовых актов и распорядительных документов, а также низкий уровень исполнительской дисциплины специалистов отдельных органов государственной и муниципальной власти области. Кроме того, невыполнение государственными органами исполнительной власти области в полной мере функций главных распорядителей в части осуществления контроля за расходованием средств подведомственными учреждениями позволяет руководителям отдельных учреждений принимать управленческие решения, приводящие к потерям средств областного бюджета. В подтверждение отметим, что в большинстве учреждений бюджетной сферы, где за последние шесть лет неоднократно проводились ревизии финансово-хозяйственной деятельности, отмечается рост объема финансовых нарушений. И, как свидетельствует статистика, такая ситуация складывается во многих субъектах РФ.

В 2010 году на территории Вологодской области установлен рост необоснованной кредиторской задолженности, образовавшейся в результате того, что получатели бюджетных средств, нарушая нормы бюджетного законодательства, неправомерно принимают бюджетные обязательства при отсутствии ассигнований. За минувший год выявлено неправомерно принятых бюджетных обязательств на сумму почти 500 млн руб. Однако принять меры по привлечению к ответственности виновных лиц контролирующие органы не могут в связи с отсутствием необходимых для этого механизмов.

Проблемы финансового контроля

В настоящее время наиболее актуальной проблемой является отсутствие единых стандартов и методологии при осуществлении финансового контроля. Это приводит к противоречию не только между контролирующими и проверяемыми организациями, но и между организациями, осуществляющими так называемый внешний и внутренний финансовый контроль. Отсутствие четкого представления о сущности и видах финансовых нарушений, о признаках различных видов финансовых нарушений и санкциях, соответствующих каждому виду нарушений, также приводят к возникновению прецедентов оспаривания актов контрольных органов. При этом существующие оценки эффективности использования бюджетных средств также носят субъективный характер и в большинстве своем расчетными методами не подтверждены.

Кроме того, в настоящее время в сфере государственного финансового контроля актуальны следующие проблемы:

• отсутствие единой концепции развития государственного финансового контроля;
• отсутствие единой правовой базы, регламентирующей процесс осуществления финансового контроля;
• отсутствие четкого разграничения сфер деятельности органов финансового контроля, дублирование функций органов финансового контроля;
• отсутствие единых стандартов и методологии при осуществлении финансового контроля;
• отсутствие единого подхода к оценке финансового контроля.

Надеемся, что реализация Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года позволит создать действенный механизм государственного финансового контроля.

Нарушения при размещении госзаказа

Значительная доля расходной части бюджетов приходится на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд. Как следствие, значимым является вопрос контроля за эффективным и рациональным использованием выделенных на эти цели бюджетных средств. В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» с 2005 года на департамент финансов Вологодской области возложена функция по контролю за размещением заказов для государственных и муниципальных нужд. За это время наработана определенная практика, в том числе административная и судебная. Анализ выявленных нарушений свидетельствует о следующем:

• в проверяемых учреждениях отсутствует должный контроль за исполнением Закона № 94-ФЗ;
• до вступления в силу номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков, на основе которой в настоящее время определяется одноименность, отдельные заказчики стремились уйти от процедур, предусмотренных Законом № 94-ФЗ. Они дробили заказы на суммы до 100 тыс. руб., например, закупая в одном квартале бензин марок А-92, А-80, А-95 за 99 тыс. руб. по каждой марке, пользуясь существовавшей неоднозначностью трактовки одноименности, вместо того чтобы планировать свои закупки от крупных процедур (торгов) к мелким (запросы котировок, закупки до 100 тыс. руб.);
• зачастую отдельные члены комиссий формально относятся к своим обязанностям. Не проводятся заседания комиссий по рассмотрению заявок. Всю работу фактически делает секретарь. Как следствие, выявляются административные нарушения, и все члены комиссии привлекаются к ответственности;
• недостаточно грамотно разрабатывается порядок работы комиссии по размещению заказов.

Кроме того, необходимо обозначить ряд проблем, проявляющихся через призму контроля за размещением заказов и ежедневной работы заказчиков по применению Закона № 94-ФЗ.

Проблема первая: некорректное определение начальных (максимальных) цен контрактов как результат отсутствия четких правил формирования бюджетной потребности. Один из аргументов в защиту модели государственных закупок — экономия бюджетных средств за счет снижения цен закупок в рамках конкурсных процедур. При этом на федеральном уровне не разработан нормативно-правовой акт, утверждающий порядок (методику) определения начальной цены контракта. Отсутствие ценовых ориентиров и методик определения цены порождает проблемы. Заказчики не проводят предварительное изучение рынка, размеры объявленных начальных цен могут устанавливаться сколь угодно высокими, особенно чтобы продемонстрировать масштабную экономию. В соответствии с Законом № 94-ФЗ максимальная цена должна определяться в результате изучения рынка только в отношении запросов котировок. Интерес к этой теме, которая находится на контроле у Президента РФ, в том числе со стороны правоохранительных органов, подтверждается проверками закупок томографов субъектами РФ.

Начальная цена контракта должна быть экономически обоснованна, при этом должен быть указан источник ее установления. Подходы к решению этой проблемы прорабатываются на федеральном уровне в рамках формирования федеральной контрактной системы.

Проблема вторая: наличие пробелов в законодательном регулировании размещения заказов у субъектов малого предпринимательства. Среди заказчиков возникают вопросы по применению ст. 15 Закона № 94-ФЗ в силу большой сжатости ее формулировок. Ответы на эти вопросы в настоящее время содержатся только в разъяснительных письмах Минэкономразвития России и ФАС РФ. Поэтому размещение заказов у субъектов малого предпринимательства необходимо законодательно закрепить в Законе № 94-ФЗ.

Проблема третья: пассивная позиция заказчиков при отстаивании своих прав и законных интересов перед поставщиками (исполнителями, подрядчиками). Многие заказчики даже при размещении крупных заказов позволяют себе не устанавливать обеспечение заявок на участие в торгах и обеспечение исполнения контрактов. Вследствие этого возникает ситуация, когда фирма, выигравшая тендер, отказывается подписывать контракт или не исполняет уже подписанный контракт. Кроме того, заказчики достаточно часто предусматривают авансы при проведении процедур размещения заказов, что может выступать как «приманка» для недобросовестных участников, единственная цель которых — исчезнуть с полученными средствами.

В настоящее время заказчики не часто пользуются своим правом устанавливать при проведении торгов и запросов котировок требование к участникам размещения заказа об отсутствии сведений о них в реестре недобросовестных поставщиков. На стадии исполнения контрактов заказчики очень редко ведут претензионную работу с поставщиками (исполнителями, подрядчиками), нарушившими условия контрактов.

Закон № 94-ФЗ обязывает включать в государственный контракт условие об ответственности поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного государственным контрактом, например, об уплате неустойки (штрафа, пени). Большинство заказчиков эту норму соблюдают. Однако при реальных нарушениях поставщиками (подрядчиками, исполнителями) условий контрактов заказчики очень редко выставляют им штрафные санкции. В результате получается, что такие недобросовестные контрагенты могут безнаказанно затягивать поставки, например, лекарственных средств, выполнение капитальных ремонтов социально значимых объектов (школ, больниц и т. д.). Речь в данном случае идет о защите интересов Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в лице соответствующих заказчиков и не только о значительных суммах штрафов, которые могли бы быть зачислены в доход бюджета, но и о том, что пациенты вовремя не получили жизненно важные лекарства, новая школа не смогла принять учащихся...

Проблема четвертая: несовершенство работы единого официального сайта www.zakupki.gov.ru. Как известно, все заказчики (муниципальные, региональные и федеральные) обязаны осуществлять закупки через единый электронный ресурс, на котором размещается информация о всех торгах, проводимых в России, — www.zakupki.gov.ru. Но в связи с ограниченностью ресурса сайта не все заказчики имеют возможность быстро и без проблем зарегистрироваться на нем и разместить необходимый заказ. Решать данную проблему нужно незамедлительно.