Нина Сверчкова,заместитель главы администрации (губернатора) области — министр финансов, заслуженный экономист России
Консолидированный бюджет Ростовской области — в числе 15 крупнейших региональных бюджетов России. С 2000 г. принимаются сбалансированные областные бюджеты, основой которых являются собственные доходные источники, составляющие более 2/3 всех доходов. Государственный долг области значительно ниже установленных законодательством предельных норм. Среднедушевой расход на жителя области вырос с 2,9 тыс. руб. в 2000 г. до 6,9 тыс. руб. в 2003 г., то есть более чем в два раза.
Ростовская область на протяжении последних лет не имеет просроченных долгов по заработной плате работникам бюджетной сферы. В полном объеме ликвидирован долг по детским пособиям (в 2000 г. он приближался к одному миллиарду рублей). Значительные собственные ресурсы направляются для финансирования установленных федеральными нормативными правовыми актами социальных льгот и компенсаций ветеранам, инвалидам и иным категориям граждан. Так, в 2004 г. — 1,7 млрд. руб. при выделенных на эти цели области из федерального бюджета 1,4 млрд. руб.
Разработан и принят ряд областных законов, направленных на повышение эффективности бюджетного процесса и управления финансами, нормативные акты администрации области, способствующие совершенствованию процедуры формирования и исполнения бюджета. Разработан и успешно действует закон о межбюджетных отношениях, который направлен на обеспечение сбалансированности областного и местных бюджетов, а также на создание условий для наращивания налогового потенциала муниципальных образований и повышение бюджетной ответственности на местах. В области реализуются принципы казначейского исполнения бюджета, в том числе осуществляется контроль за целевым использованием средств, для чего ведется регистрация договоров. Все средства региональных фондов консолидированы на едином счете областного бюджета. С 2002 г. областной бюджет полностью переведен на кассовое обслуживание органами федерального казначейства, а с 2004 г. на такое обслуживание перешли бюджеты всех 55 муниципальных образований.
Социально-экономическое развитие нашего региона, реформа федеративных отношений и местного самоуправления в России требуют не только закрепления положительных тенденций в бюджетном процессе, но и дальнейшего его развития. До сих пор не утихает дискуссия о целесообразности реализации в столь сжатые сроки принятого Федерального закона «О местном самоуправлении в РФ», в том числе внедрения двухуровневой системы местных бюджетов. Несмотря на все сложности и проблемы нельзя не поддержать проведение преобразований бюджетной системы. Мы с самого начала оптимистично оценивали перспективы принятия законов о реформе федеративных отношений и местного самоуправления и сосредоточились на том, как заблаговременно и с максимальным эффектом использовать оставшееся до старта реформ время.
Оценивая ход проводимой подготовительной работы, думаем, что нами был выбран правильный вектор движения.
Министерство финансов области принимало участие в работе федеральной, окружной и областной рабочих групп по вопросам межбюджетных отношений. Рабочей группой Южного федерального округа были подготовлены и направлены в федеральную комиссию сводные предложения субъектов РФ, входящих в состав ЮФО, по совершенствованию межбюджетных отношений.
После внесения Президентом РФ в Госдуму РФ проектов федеральных законов «О местном самоуправлении» и о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и закон о принципах организации органов власти субъектов РФ, нами были приняты оперативные меры по заблаговременной подготовке необходимых организационных мероприятий. Уже в марте 2003 г. губернатором области В.Ф. Чубом было принято постановление «Об образовании областной комиссии по координации деятельности областных и местных органов власти при осуществлении реформы местного самоуправления», образованы рабочие группы по направлениям деятельности. Подготовлен поэтапный календарный план реформирования местного самоуправления, предусматривающий:
—создание муниципальных комиссий по реформированию местного самоуправления;
— подготовку графика принятия областных законов, необходимых для проведения реформы, в том числе комплексного областного закона «О межбюджетных отношениях между органами государственной власти и органами местного самоуправления»;
— установление границ поселений;
— разработку системы показателей социально-экономического развития вновь образуемых муниципальных образований, в том числе для формирования бюджетов на 2006 г.;
— разработку механизма взаимодействия территориальных органов налоговой службы и органов местного самоуправления по информационному обмену в целях формирования бюджетов на 2006 г., а также ряд других вопросов. Многие согласятся, что один из существенных вопросов при осуществлении реформы, наряду с потребностью в дополнительных средствах, это отсутствие во многих селах и поселках будущих муниципальных образований финансовых подразделений и квалифицированных финансовых кадров.
В связи с этим постановлением администрации области от 23.09.2003 г. №443 «О Концепции (основных направлениях) бюджетной и налоговой политики Ростовской области на 2004 год», в целях развития бюджетной системы области при подготовке к реформе местного самоуправления было рекомендовано главам муниципальных образований, начиная с 2004 г., проводить работу по расширению бюджетных полномочий территориальных органов местного самоуправления за счет придания сельским и поселковым администрациям статуса распорядителя средств с передачей им части расходных полномочий (содержание аппарата, благоустройство и другие), в том числе по финансированию местных расходов и контролю за целевым использованием средств.
В рамках реализации этого постановления для глав администраций муниципальных образований разработаны рекомендательные мероприятия по уточнению юридического и финансового статуса городских, поселковых и сельских администраций по расширению бюджетных полномочий территориальных органов местного самоуправления и придания сельским и поселковым администрациям статуса распорядителя средств с передачей им расходных полномочий. Кроме того, Минфином области были разработаны предложения по совершенствованию системы управления финансовой сферой с примерным перечнем полномочий и выполняемых функций финансовых органов области областного и муниципального уровней.
В настоящий момент при общем количестве сельских и поселковых администраций (491 единица) статус распорядителя средств местных бюджетов присвоен 410. Для сравнения: в 2003 г. только у 17 муниципальных образований сельские и поселковые администрации были выделены в качестве главных распорядителей в количестве 130 единиц.
В текущем году во всех сельских администрациях области предусмотрено введение должности финансового работника. Средства на содержание с необходимым материальным обеспечением предусмотрены в бюджете области в сумме 71,1 млн. руб. На май текущего года в штаты сельских и поселковых администраций уже введено 449 единиц финансовых работников. Эта работа муниципальными образованиями завершается.
В целях подготовки финорганов области к реализации финансовых аспектов предстоящей реформы нашим министерством была разработана учебная программа десяти семинаров (с продолжением в следующем году) со специалистами финансовых служб администраций муниципальных образований области и сельских (поселковых) администраций. Основными темами проведенных в марте — мае текущего года практических семинаров на базе Северо-Кавказской академии госслужбы стали: финансовые основы местного самоуправления, бюджетное планирование, исполнение бюджета, межбюджетные отношения и особенности их построения в условиях реформы. Общее число участников — 600 человек.
Мы всегда разделяли точку зрения экспертов Минфина России, утверждавших, что эффективно организованные межбюджетные отношения — это разделение не денег, а полномочий. Поэтому одним из важных направлений работы по совершенствованию межбюджетных отношений стало разграничение внутри региона расходных полномочий и доходных источников между областным и местным бюджетами. Одновременно виды финансовой помощи из областного бюджета, механизмы их выделения были максимально приближены — с учетом региональной специфики — к федеральным подходам. Результатом этой работы стал принятый в 2002 г. областной закон о межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления Ростовской области. Законом было утверждено разграничение полномочий между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований по осуществлению расходов, что позволило более четко разграничить ответственность областных и местных органов власти перед населением за проводимую бюджетную политику.
С учетом принятия на федеральном уровне нормативных правовых актов, уточняющих расходные обязательства регионов, в этот областной закон вносились изменения. Причем в ряде случаев мы работали на опережение. Так, расходы на выплату заработной платы с нормативными начислениями на нее работникам общеобразовательных учреждений были централизованы в областном бюджете с 1 января 2003 г. В соответствии с Федеральным законом от 07.07.2003 г. №123-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений» и с учетом Федерального закона от 04.07.2003 г. №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», начиная с 2004 г. внесены следующие изменения в действующее разграничение расходных полномочий между областными и местными органами власти с соответствующим перераспределением доходных источников.
На уровне областного бюджета централизованы расходные полномочия, которые обеспечивают значительную часть государственных гарантий населению. В их числе: обязательное медицинское страхование неработающего населения, содержание учреждений интернатного типа, обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования в общеобразовательных учреждениях. Нами наработан практический опыт работы с целевой финансовой помощью, выделяемой местным бюджетам. Уже с 2000 г. в областном бюджете был образован Фонд компенсаций, включающий субсидии и субвенции местным бюджетам для финансирования льгот и компенсаций ветеранам, инвалидам, опекунам, многодетным семьям.
В настоящее время действуют четыре фонда финансовой помощи местным бюджетам: Фонд финансовой поддержки муниципальных образований, Фонд компенсаций, Фонд муниципального развития и Фонд софинансирования социальных расходов.
Дальнейшие этапы работы по подготовке и реализации реформы местного самоуправления и федеративных отношений в части бюджетно-финансовых вопросов определяются и уточняются в настоящее время в связи с внесением изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы России, а также федеральное отраслевое законодательство.
Выработка подходов к реализации реформы местного самоуправления, их реализация — одна из приоритетных задач деятельности региональных финансовых органов сегодня. Обсуждение этих вопросов на июньском семинаре Минфина России показало необходимость распространения и анализа регионального опыта подготовки и реализации реформы, в том числе и на страницах журнала «Бюджет».
Министерство финансов Ростовской области благодарно редакции журнала «Бюджет» за предоставленную возможность общения с коллегами на страницах этого популярного в финансовых кругах издания.
Справка «Бюджета»
Сверчкова Нина Ивановна, заместитель главы администрации (губернатора), министр финансов Ростовской области. Родилась 23 августа 1947 г. в с. Кашары Ростовской области. Окончила Ростовский институт народного хозяйства (1969).
Работать начала в Ростовской областной конторе Госбанка СССР, где прошла путь от экономиста отдела до зам. управляющего конторы. 1987—1991 гг. — председатель плановой комиссии, зам. председателя исполкома г. Ростова-на-Дону.
С 1991 г. — зам. главы администрации Ростовской области по экономике и финансам.
1994—1996 гг. — возглавляет УФК по Ростовской области.
1996—1998 гг. — зам. главы администрации (губернатора) области — член правительства.
С 1998 г. — зам. главы администрации (губернатора) области — министр финансов. Заслуженный экономист Российской Федерации. Награждена — орденом Почета, нагрудным знаком «Отличник финансовой работы», почетными грамотами Минфина РФ и администрации Ростовской области, грамотой войскового атамана Донского казачества, имеет Благодарность Президента РФ. Замужем.
Консолидированный бюджет Ростовской области — в числе 15 крупнейших региональных бюджетов России. С 2000 г. принимаются сбалансированные областные бюджеты, основой которых являются собственные доходные источники, составляющие более 2/3 всех доходов. Государственный долг области значительно ниже установленных законодательством предельных норм. Среднедушевой расход на жителя области вырос с 2,9 тыс. руб. в 2000 г. до 6,9 тыс. руб. в 2003 г., то есть более чем в два раза.
Ростовская область на протяжении последних лет не имеет просроченных долгов по заработной плате работникам бюджетной сферы. В полном объеме ликвидирован долг по детским пособиям (в 2000 г. он приближался к одному миллиарду рублей). Значительные собственные ресурсы направляются для финансирования установленных федеральными нормативными правовыми актами социальных льгот и компенсаций ветеранам, инвалидам и иным категориям граждан. Так, в 2004 г. — 1,7 млрд. руб. при выделенных на эти цели области из федерального бюджета 1,4 млрд. руб.
Разработан и принят ряд областных законов, направленных на повышение эффективности бюджетного процесса и управления финансами, нормативные акты администрации области, способствующие совершенствованию процедуры формирования и исполнения бюджета. Разработан и успешно действует закон о межбюджетных отношениях, который направлен на обеспечение сбалансированности областного и местных бюджетов, а также на создание условий для наращивания налогового потенциала муниципальных образований и повышение бюджетной ответственности на местах. В области реализуются принципы казначейского исполнения бюджета, в том числе осуществляется контроль за целевым использованием средств, для чего ведется регистрация договоров. Все средства региональных фондов консолидированы на едином счете областного бюджета. С 2002 г. областной бюджет полностью переведен на кассовое обслуживание органами федерального казначейства, а с 2004 г. на такое обслуживание перешли бюджеты всех 55 муниципальных образований.
Социально-экономическое развитие нашего региона, реформа федеративных отношений и местного самоуправления в России требуют не только закрепления положительных тенденций в бюджетном процессе, но и дальнейшего его развития. До сих пор не утихает дискуссия о целесообразности реализации в столь сжатые сроки принятого Федерального закона «О местном самоуправлении в РФ», в том числе внедрения двухуровневой системы местных бюджетов. Несмотря на все сложности и проблемы нельзя не поддержать проведение преобразований бюджетной системы. Мы с самого начала оптимистично оценивали перспективы принятия законов о реформе федеративных отношений и местного самоуправления и сосредоточились на том, как заблаговременно и с максимальным эффектом использовать оставшееся до старта реформ время.
Оценивая ход проводимой подготовительной работы, думаем, что нами был выбран правильный вектор движения.
Министерство финансов области принимало участие в работе федеральной, окружной и областной рабочих групп по вопросам межбюджетных отношений. Рабочей группой Южного федерального округа были подготовлены и направлены в федеральную комиссию сводные предложения субъектов РФ, входящих в состав ЮФО, по совершенствованию межбюджетных отношений.
После внесения Президентом РФ в Госдуму РФ проектов федеральных законов «О местном самоуправлении» и о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и закон о принципах организации органов власти субъектов РФ, нами были приняты оперативные меры по заблаговременной подготовке необходимых организационных мероприятий. Уже в марте 2003 г. губернатором области В.Ф. Чубом было принято постановление «Об образовании областной комиссии по координации деятельности областных и местных органов власти при осуществлении реформы местного самоуправления», образованы рабочие группы по направлениям деятельности. Подготовлен поэтапный календарный план реформирования местного самоуправления, предусматривающий:
—создание муниципальных комиссий по реформированию местного самоуправления;
— подготовку графика принятия областных законов, необходимых для проведения реформы, в том числе комплексного областного закона «О межбюджетных отношениях между органами государственной власти и органами местного самоуправления»;
— установление границ поселений;
— разработку системы показателей социально-экономического развития вновь образуемых муниципальных образований, в том числе для формирования бюджетов на 2006 г.;
— разработку механизма взаимодействия территориальных органов налоговой службы и органов местного самоуправления по информационному обмену в целях формирования бюджетов на 2006 г., а также ряд других вопросов. Многие согласятся, что один из существенных вопросов при осуществлении реформы, наряду с потребностью в дополнительных средствах, это отсутствие во многих селах и поселках будущих муниципальных образований финансовых подразделений и квалифицированных финансовых кадров.
В связи с этим постановлением администрации области от 23.09.2003 г. №443 «О Концепции (основных направлениях) бюджетной и налоговой политики Ростовской области на 2004 год», в целях развития бюджетной системы области при подготовке к реформе местного самоуправления было рекомендовано главам муниципальных образований, начиная с 2004 г., проводить работу по расширению бюджетных полномочий территориальных органов местного самоуправления за счет придания сельским и поселковым администрациям статуса распорядителя средств с передачей им части расходных полномочий (содержание аппарата, благоустройство и другие), в том числе по финансированию местных расходов и контролю за целевым использованием средств.
В рамках реализации этого постановления для глав администраций муниципальных образований разработаны рекомендательные мероприятия по уточнению юридического и финансового статуса городских, поселковых и сельских администраций по расширению бюджетных полномочий территориальных органов местного самоуправления и придания сельским и поселковым администрациям статуса распорядителя средств с передачей им расходных полномочий. Кроме того, Минфином области были разработаны предложения по совершенствованию системы управления финансовой сферой с примерным перечнем полномочий и выполняемых функций финансовых органов области областного и муниципального уровней.
В настоящий момент при общем количестве сельских и поселковых администраций (491 единица) статус распорядителя средств местных бюджетов присвоен 410. Для сравнения: в 2003 г. только у 17 муниципальных образований сельские и поселковые администрации были выделены в качестве главных распорядителей в количестве 130 единиц.
В текущем году во всех сельских администрациях области предусмотрено введение должности финансового работника. Средства на содержание с необходимым материальным обеспечением предусмотрены в бюджете области в сумме 71,1 млн. руб. На май текущего года в штаты сельских и поселковых администраций уже введено 449 единиц финансовых работников. Эта работа муниципальными образованиями завершается.
В целях подготовки финорганов области к реализации финансовых аспектов предстоящей реформы нашим министерством была разработана учебная программа десяти семинаров (с продолжением в следующем году) со специалистами финансовых служб администраций муниципальных образований области и сельских (поселковых) администраций. Основными темами проведенных в марте — мае текущего года практических семинаров на базе Северо-Кавказской академии госслужбы стали: финансовые основы местного самоуправления, бюджетное планирование, исполнение бюджета, межбюджетные отношения и особенности их построения в условиях реформы. Общее число участников — 600 человек.
Мы всегда разделяли точку зрения экспертов Минфина России, утверждавших, что эффективно организованные межбюджетные отношения — это разделение не денег, а полномочий. Поэтому одним из важных направлений работы по совершенствованию межбюджетных отношений стало разграничение внутри региона расходных полномочий и доходных источников между областным и местным бюджетами. Одновременно виды финансовой помощи из областного бюджета, механизмы их выделения были максимально приближены — с учетом региональной специфики — к федеральным подходам. Результатом этой работы стал принятый в 2002 г. областной закон о межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления Ростовской области. Законом было утверждено разграничение полномочий между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований по осуществлению расходов, что позволило более четко разграничить ответственность областных и местных органов власти перед населением за проводимую бюджетную политику.
С учетом принятия на федеральном уровне нормативных правовых актов, уточняющих расходные обязательства регионов, в этот областной закон вносились изменения. Причем в ряде случаев мы работали на опережение. Так, расходы на выплату заработной платы с нормативными начислениями на нее работникам общеобразовательных учреждений были централизованы в областном бюджете с 1 января 2003 г. В соответствии с Федеральным законом от 07.07.2003 г. №123-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений» и с учетом Федерального закона от 04.07.2003 г. №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», начиная с 2004 г. внесены следующие изменения в действующее разграничение расходных полномочий между областными и местными органами власти с соответствующим перераспределением доходных источников.
На уровне областного бюджета централизованы расходные полномочия, которые обеспечивают значительную часть государственных гарантий населению. В их числе: обязательное медицинское страхование неработающего населения, содержание учреждений интернатного типа, обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования в общеобразовательных учреждениях. Нами наработан практический опыт работы с целевой финансовой помощью, выделяемой местным бюджетам. Уже с 2000 г. в областном бюджете был образован Фонд компенсаций, включающий субсидии и субвенции местным бюджетам для финансирования льгот и компенсаций ветеранам, инвалидам, опекунам, многодетным семьям.
В настоящее время действуют четыре фонда финансовой помощи местным бюджетам: Фонд финансовой поддержки муниципальных образований, Фонд компенсаций, Фонд муниципального развития и Фонд софинансирования социальных расходов.
Дальнейшие этапы работы по подготовке и реализации реформы местного самоуправления и федеративных отношений в части бюджетно-финансовых вопросов определяются и уточняются в настоящее время в связи с внесением изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы России, а также федеральное отраслевое законодательство.
Выработка подходов к реализации реформы местного самоуправления, их реализация — одна из приоритетных задач деятельности региональных финансовых органов сегодня. Обсуждение этих вопросов на июньском семинаре Минфина России показало необходимость распространения и анализа регионального опыта подготовки и реализации реформы, в том числе и на страницах журнала «Бюджет».
Министерство финансов Ростовской области благодарно редакции журнала «Бюджет» за предоставленную возможность общения с коллегами на страницах этого популярного в финансовых кругах издания.
Справка «Бюджета»
Работать начала в Ростовской областной конторе Госбанка СССР, где прошла путь от экономиста отдела до зам. управляющего конторы. 1987—1991 гг. — председатель плановой комиссии, зам. председателя исполкома г. Ростова-на-Дону.
С 1991 г. — зам. главы администрации Ростовской области по экономике и финансам.
1994—1996 гг. — возглавляет УФК по Ростовской области.
1996—1998 гг. — зам. главы администрации (губернатора) области — член правительства.
С 1998 г. — зам. главы администрации (губернатора) области — министр финансов. Заслуженный экономист Российской Федерации. Награждена — орденом Почета, нагрудным знаком «Отличник финансовой работы», почетными грамотами Минфина РФ и администрации Ростовской области, грамотой войскового атамана Донского казачества, имеет Благодарность Президента РФ. Замужем.
Журнал «Бюджет» №8 август 2004 г.
