Бюджетный процесс в ФРГ. Опыт и перспективы применения в России
Лидия Шубина, начальник отдела методологии УФК по Московской области
В рамках сотрудничества министерств финансов Германии и России Московскую область посетила делегация Министерства финансов ФРГ. В ее составе были: доктор Гюнтер Вальтер Шульце — начальник отдела по работе с федеральными кассами Министерства финансов ФРГ; Вернер Бернд — руководитель федеральной кассы в г. Трир; Аксель Фридрих Надиг — руководитель федеральной кассы в г. Галле. Со стороны Минфина РФ делегацию принимали — директор Департамента — ГУФК Минфина России Т.Г. Нестеренко, руководитель УФК Минфина России по Московской области С.Е. Прокофьев.
Цель визита — обмен опытом по кассовому исполнению федерального бюджета в Российской Федерации и ФРГ.
Встречи экспертов происходили на базе УФК Минфина России по Московской области. И это неслучайно. Определяющим фактором стала не только близость к российской столице, но и то, что УФК по Московской области — одно из самых крупных региональных управлений федерального казначейства — как по числу и разнообразию форм обслуживания клиентов, так и по числу работающих.
В период становления казначейской системы России и в настоящее время УФК по Московской области является базовым центром по отработке новых нормативных и инструктивных материалов, по обучению и повышению квалификации казначеев России. В ходе встречи немецких и российских экспертов были обсуждены вопросы правового обеспечения, организационной структуры, взаимодействия субъектов кассового исполнения федерального бюджета, а также вопросы управления ликвидностью единого казначейского счета.
Встреча экспертов имела большое практическое значение, так как у обеих стран имеется много общего в части организации бюджетной системы и бюджетного процесса. Во-первых, ФРГ и Россия имеют одинаковый тип государственного устройства — федеративный. Во-вторых, схожие принципы построения бюджетной системы (единообразие проведения бюджетной политики Федерации и земель, единство правовой базы, самостоятельность и независимость Федерации и земель). В-третьих, родственные системы кассового исполнения федерального бюджета.
17 июня в Академии бюджета и казначейства Минфина РФ состоялся круглый стол «Организационная структура кассового (казначейского) исполнения бюджетов и разграничение функций и полномочий в ФРГ и Российской Федерации» с участием ректора академии Н.Г. Сычева, первого проректора академии В.В. Ильина, руководителей отделений федерального казначейства по городам и районам Московской области. Были заслушаны доклады С.Е. Прокофьева и доктора Г.В. Шульце.
Свой доклад С.Е. Прокофьев посвятил концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации на 2004—2006 гг. Целью концепции является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами. Сущность этой реформы — в установлении прямой взаимосвязи между бюджетными расходами и их результатами, распределении бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости конечных результатов использования бюджетных средств. Для реализации реформы предлагается использовать метод, обеспечивающий эффективную технологию управления расходами, — бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) — другими словами, бюджетное планирование. Этот метод успешно зарекомендовал себя в мировой практике, в частности в ФРГ.
Доктор Г.В. Шульце в своем докладе подробно изложил правовые вопросы исполнения федерального бюджета, а также коснулся работы федеральных касс ФРГ. В Германии Федерация и земли самостоятельно формируют свои бюджеты. В то же время имеется ряд базовых, общих для всех бюджетных принципов. К ним относятся: принцип единства и полноты бюджета, означающий, с одной стороны, единство принятия финансово-экономических решений, с другой стороны — то, что в бюджете должны быть предусмотрены полностью все доходы и расходы; принцип сбалансированности бюджета, означающий, что суммарный объем расходов должен соответствовать суммарному объему доходов для их покрытия; принцип совокупного покрытия, означающий, что в бюджете находятся только те расходы, которые будут произведены в текущем бюджетном году; принцип ежегодного утверждения закона о бюджете; принцип экономности и бережливости, означающий, что определенный бюджетный результат должен быть достигнут с применением минимальных затратных средств; принцип разделения смет доходов и расходов, означающий четкое подразделение бюджетных статей по целевому назначению.
Функции кассового исполнения федерального бюджета в ФРГ осуществляются федеральными кассами, имеющими территориальную подчиненность во главе с Главной федеральной кассой, входящей в состав Федерального ведомства по финансам. Главная федеральная касса выполняет функцию расчетного центра для всех федеральных касс, ведет Главную книгу, в которой отражаются все операции, осуществляемые федеральными кассами, управляет единым счетом Федерации. Таким образом, система федеральных касс обеспечивает наличие ежедневной информации о состоянии доходов и расходов Федерации.
19 июня на базе Отделения федерального казначейства по Одинцовскому району была проведена рабочая встреча с участием директора Департамента — Главного управления федерального казначейства Минфина России Т.Г. Нестеренко, руководящим составом ГУФК. Тема — «Управление ликвидностью Единого казначейского счета». Состояние Единого казначейского счета федерального бюджета подвергается различным колебаниям, связанным, с одной стороны, с бюджетным дефицитом, с другой стороны — переизбытком бюджетных средств. В первом случае необходимо подкрепление счета и привлечение кредитов, во втором — размещение свободных денежных средств на выгодных условиях.
В мировой финансовой практике существует несколько подходов по управлению ликвидностью Единого казначейского счета. В ФРГ основные участники процесса управления ликвидностью ЕКС — федеральное Министерство финансов, Федеральное управление по ценным бумагам и Федеральное финансовое агентство. При этом федеральное Министерство финансов берет на себя функции планирования ликвидности ЕКС и методическое обеспечение. Федеральное финансовое агентство, созданное в виде общества с ограниченной ответственностью (ООО) со 100% участием государства, непосредственно совершает сделки на кредитном рынке от имени и по поручению Федерации по привлечению кредитов или размещению излишне свободных средств федерального бюджета, эмиссии федеральных ценных бумаг. Федеральное управление по ценным бумагам занимается вопросами управления государственным долгом. Итоги визита делегации Минфина ФРГ были подведены 21 июня на круглом столе с участием главного редактора финансово-экономического журнала «Бюджет» В.Д. Дзгоева в здании УФК по Московской области.
Развитие бюджетной системы ФРГ представляет огромный интерес для развития бюджетной системы в России. Прежде всего привлекает в ней то, что она носит устойчивый и эффективный характер. В ФРГ создана глобальная финансовая информационная система «Бюджетно-кассовый учет», в которую включены все участники бюджетного процесса — от конкретного бюджетополучателя до федеральной кассы и главного распорядителя бюджетных средств. В этой системе отражаются все операции по федеральному бюджету, что дает возможность парламенту своевременно получать информацию о ходе исполнения федерального бюджета в режиме реального времени.
Лидия Шубина, начальник отдела методологии УФК по Московской области
В рамках сотрудничества министерств финансов Германии и России Московскую область посетила делегация Министерства финансов ФРГ. В ее составе были: доктор Гюнтер Вальтер Шульце — начальник отдела по работе с федеральными кассами Министерства финансов ФРГ; Вернер Бернд — руководитель федеральной кассы в г. Трир; Аксель Фридрих Надиг — руководитель федеральной кассы в г. Галле. Со стороны Минфина РФ делегацию принимали — директор Департамента — ГУФК Минфина России Т.Г. Нестеренко, руководитель УФК Минфина России по Московской области С.Е. Прокофьев.
Цель визита — обмен опытом по кассовому исполнению федерального бюджета в Российской Федерации и ФРГ.
Встречи экспертов происходили на базе УФК Минфина России по Московской области. И это неслучайно. Определяющим фактором стала не только близость к российской столице, но и то, что УФК по Московской области — одно из самых крупных региональных управлений федерального казначейства — как по числу и разнообразию форм обслуживания клиентов, так и по числу работающих.
В период становления казначейской системы России и в настоящее время УФК по Московской области является базовым центром по отработке новых нормативных и инструктивных материалов, по обучению и повышению квалификации казначеев России. В ходе встречи немецких и российских экспертов были обсуждены вопросы правового обеспечения, организационной структуры, взаимодействия субъектов кассового исполнения федерального бюджета, а также вопросы управления ликвидностью единого казначейского счета.
Встреча экспертов имела большое практическое значение, так как у обеих стран имеется много общего в части организации бюджетной системы и бюджетного процесса. Во-первых, ФРГ и Россия имеют одинаковый тип государственного устройства — федеративный. Во-вторых, схожие принципы построения бюджетной системы (единообразие проведения бюджетной политики Федерации и земель, единство правовой базы, самостоятельность и независимость Федерации и земель). В-третьих, родственные системы кассового исполнения федерального бюджета.
17 июня в Академии бюджета и казначейства Минфина РФ состоялся круглый стол «Организационная структура кассового (казначейского) исполнения бюджетов и разграничение функций и полномочий в ФРГ и Российской Федерации» с участием ректора академии Н.Г. Сычева, первого проректора академии В.В. Ильина, руководителей отделений федерального казначейства по городам и районам Московской области. Были заслушаны доклады С.Е. Прокофьева и доктора Г.В. Шульце.
Свой доклад С.Е. Прокофьев посвятил концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации на 2004—2006 гг. Целью концепции является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами. Сущность этой реформы — в установлении прямой взаимосвязи между бюджетными расходами и их результатами, распределении бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости конечных результатов использования бюджетных средств. Для реализации реформы предлагается использовать метод, обеспечивающий эффективную технологию управления расходами, — бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) — другими словами, бюджетное планирование. Этот метод успешно зарекомендовал себя в мировой практике, в частности в ФРГ.
Доктор Г.В. Шульце в своем докладе подробно изложил правовые вопросы исполнения федерального бюджета, а также коснулся работы федеральных касс ФРГ. В Германии Федерация и земли самостоятельно формируют свои бюджеты. В то же время имеется ряд базовых, общих для всех бюджетных принципов. К ним относятся: принцип единства и полноты бюджета, означающий, с одной стороны, единство принятия финансово-экономических решений, с другой стороны — то, что в бюджете должны быть предусмотрены полностью все доходы и расходы; принцип сбалансированности бюджета, означающий, что суммарный объем расходов должен соответствовать суммарному объему доходов для их покрытия; принцип совокупного покрытия, означающий, что в бюджете находятся только те расходы, которые будут произведены в текущем бюджетном году; принцип ежегодного утверждения закона о бюджете; принцип экономности и бережливости, означающий, что определенный бюджетный результат должен быть достигнут с применением минимальных затратных средств; принцип разделения смет доходов и расходов, означающий четкое подразделение бюджетных статей по целевому назначению.
Функции кассового исполнения федерального бюджета в ФРГ осуществляются федеральными кассами, имеющими территориальную подчиненность во главе с Главной федеральной кассой, входящей в состав Федерального ведомства по финансам. Главная федеральная касса выполняет функцию расчетного центра для всех федеральных касс, ведет Главную книгу, в которой отражаются все операции, осуществляемые федеральными кассами, управляет единым счетом Федерации. Таким образом, система федеральных касс обеспечивает наличие ежедневной информации о состоянии доходов и расходов Федерации.
19 июня на базе Отделения федерального казначейства по Одинцовскому району была проведена рабочая встреча с участием директора Департамента — Главного управления федерального казначейства Минфина России Т.Г. Нестеренко, руководящим составом ГУФК. Тема — «Управление ликвидностью Единого казначейского счета». Состояние Единого казначейского счета федерального бюджета подвергается различным колебаниям, связанным, с одной стороны, с бюджетным дефицитом, с другой стороны — переизбытком бюджетных средств. В первом случае необходимо подкрепление счета и привлечение кредитов, во втором — размещение свободных денежных средств на выгодных условиях.
В мировой финансовой практике существует несколько подходов по управлению ликвидностью Единого казначейского счета. В ФРГ основные участники процесса управления ликвидностью ЕКС — федеральное Министерство финансов, Федеральное управление по ценным бумагам и Федеральное финансовое агентство. При этом федеральное Министерство финансов берет на себя функции планирования ликвидности ЕКС и методическое обеспечение. Федеральное финансовое агентство, созданное в виде общества с ограниченной ответственностью (ООО) со 100% участием государства, непосредственно совершает сделки на кредитном рынке от имени и по поручению Федерации по привлечению кредитов или размещению излишне свободных средств федерального бюджета, эмиссии федеральных ценных бумаг. Федеральное управление по ценным бумагам занимается вопросами управления государственным долгом. Итоги визита делегации Минфина ФРГ были подведены 21 июня на круглом столе с участием главного редактора финансово-экономического журнала «Бюджет» В.Д. Дзгоева в здании УФК по Московской области.
Развитие бюджетной системы ФРГ представляет огромный интерес для развития бюджетной системы в России. Прежде всего привлекает в ней то, что она носит устойчивый и эффективный характер. В ФРГ создана глобальная финансовая информационная система «Бюджетно-кассовый учет», в которую включены все участники бюджетного процесса — от конкретного бюджетополучателя до федеральной кассы и главного распорядителя бюджетных средств. В этой системе отражаются все операции по федеральному бюджету, что дает возможность парламенту своевременно получать информацию о ходе исполнения федерального бюджета в режиме реального времени.
Журнал «Бюджет» №8 август 2004 г.
