Сильное местное самоуправление – то, что нужно России

Эксперты считают, что в современном мире демократизация, то есть децентрализация власти и ресурсов, является ключевым условием социально-экономического развития государства. Таким образом, успешное будущее России напрямую связано с развитием местного самоуправления. О том, насколько важно для страны наличие самостоятельной системы местного самоуправления, о проблемах ее развития, формировании законодательной базы местного самоуправления рассказывает Игорь Викторович БАБИЧЕВ, руководитель аппарата Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной думы РФ, член Центрального совета Общероссийской общественной организации «Всероссийский Совет местного самоуправления», к. ю. н

— Игорь Викторович, расскажите, какие законы, непосредственно затрагивающие интересы местного самоуправления, увидят свет в 2011 году?

— Надо сказать, что работа по доработке федерального законодательства о местном самоуправлении ведется постоянно начиная с момента принятия базового Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Но сегодня она уже не затрагивает его основную концепцию. Вносимые поправки — это просто уточнение, точечная детализация норм.

Что касается пакета нормативно-правовых актов, которые сейчас находятся на рассмотрении в Госдуме, то он содержит законопроект по внесению изменений, дополнений в Закон № 131-ФЗ, в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в Федеральный закон от 6 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов российской Федерации и муниципальных образований» и др.

— Какие нормы Закона № 131-ФЗ затронут новые поправки?

— Как я уже говорил, все изменения, вносимые сегодня в законодательство о местном самоуправлении, обусловлены практикой реализации норм законов и носят исключительно точечный характер. Так, планируемые изменения коснутся института сходов. В статье 25 Закона № 131-ФЗ говорится о том, что в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. При этом сход граждан правомочен лишь тогда, когда в нем примут участие более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Но в Законе № 131-ФЗ есть еще упоминание о сходах, которые могут проводиться в населенных пунктах по вопросу присоединения или, напротив, обособления населенного пункта, изменения границ поселений, упразднения поселения и т. д. Однако порядок проведения таких сходов Закон № 131-ФЗ не регулирует. В связи с этим подготовлены поправки, которые закроют данный пробел в законодательстве о местном самоуправлении.

Работая над совершенствованием законодательства о местном самоуправлении, мы движемся к тому, чтобы статусы глав муниципальных образований независимо от способа их избрания были равными: будь это всенародно избранный глава или глава, избранный из состава представительных органов. Я считаю это очень важным моментом. Сегодня в этом направлении уже сделаны некоторые шаги. Подготовлены поправки, которые предоставляют право главе муниципального образования, опять же независимо от того, исполняет он полномочия главы местной администрации или председателя представительного органа, издавать постановления, распоряжения по тем вопросам деятельности муниципального образования, которые входят в его компетенцию как высшего должностного лица муниципального образования. Например, по таким вопросам, как созыв референдумов, назначение публичных слушаний и т. д. С одной стороны, такие полномочия у главы администрации имеются, а с другой, он не может выпустить нормативный акт на эту тему, поскольку Закон № 131-ФЗ четко и жестко закрепляет перечень вопросов, по которым руководитель муниципального образования, исполняющий полномочия представительного органа, и «всенародно избранный» глава администрации могут издавать нормативно-правовые акты.

Также мы предложили подкорректировать статью 16.1. Она посвящена вопросам, решение которых не является для органов местного самоуправления городского округа обязательным, но они вправе их решать, а также участвовать в осуществлении иных государственных полномочий, если это предусмотрено федеральными законами. При этом финансирование осуществляется за счет доходов местных бюджетов за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы РФ, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Мы предлагаем установить, что данные полномочия могут выполняться за счет доходов местных бюджетов, за исключением собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего бюджета. Наше предложение обусловлено тем, что межбюджетные трансферты могут быть предоставлены и для выполнения государственных полномочий, а действующая норма сформулирована таким образом, что может возникнуть некоторая неразбериха.

Подготовлен большой блок поправок к главе 8, посвященной экономическим основам местного самоуправления. Интересный факт. С момента вступления в силу Закона № 131-ФЗ бюджетное, налоговое законодательство претерпело значительные изменения, да и в сам закон было внесено порядка 250–260 норм разного свойства. При этом глава 8 практически не правилась. В связи с этим в Законе № 131-ФЗ появился целый массив норм, которые не соответствуют другим законодательным актам и наоборот, появились нормы, которые не отражены в данном законе. К примеру, понятия «региональные фонды финансовой поддержки поселений» и «районные фонды финансовой поддержки поселений» появились после вступления в силу Закона № 131-ФЗ и соответственно не отражены в нем. Сегодня подготовлены поправки к статье 60 Закона № 131-ФЗ, касающиеся данных понятий.

«Пожарное» лето 2010 года показало, что у нас не урегулирован правовой вопрос по городским лесам. Совершенно непонятно, кто отвечает за леса, которые не находятся на муниципальных землях. После изучения данного вопроса выяснилось, что за эти леса практически никто не отвечает. Наш комитет совместно с комитетом по природным ресурсам разработал соответствующий законопроект, в котором будет определено, что такое городские леса (в законодательстве сегодня нет такого определения) и каковы полномочия публичных властей по данным лесам. Концепция по полномочиям предлагается следующая. Надзор и исполнение лесоустроительного регламента по лесам, находящимся на муниципальных землях, остается за муниципалитетом, по тем лесам, которые расположены на федеральных и субъектных землях, — за субъектами РФ, а по лесам на не разграниченных землях (тоже большой массив) — за муниципалитетами. При этом полномочия по осуществлению пожарного надзора за лесами, независимо от их принадлежности, должны принадлежать Федерации или же переданы на региональный уровень. Все это мы четко прописали в законопроекте, чтобы всем было понятно: кто чем занимается и за что отвечает.

— Судя по тому, сколько раз правился Закон № 131-ФЗ, можно сказать, что судьба у него весьма нелегкая...

— Я бы сказал, что судьба у него типичная. Практически все законы, принятые в начале 2000 годов, подвергались значительной и многочисленной корректировке. Если мы посмотрим «историю жизни» Бюджетного, Налогового кодексов, то увидим, что судьба их не менее трудная, чем у Закона № 131-ФЗ, и правились они не меньше.

Конечно же, Закон № 131-ФЗ был основным нормативным актом муниципальной реформы, начавшейся в 2003 году, которую ждала непростая судьба. Как мы помним, реформа проходила на фоне политической борьбы между публичными властями разных уровней. Позиция регионального уровня власти и некоторой части губернаторского лобби по отношению к местному самоуправлению была иная, чем позиция федерального центра, который рассматривал местное самоуправление, особенно в ту пору, когда этим вопросом занимался Д. М. Козак, как дальнейший путь демократизации общества и улучшения ресурсообеспечения местного самоуправления, развитие различных форм хозяйствования. Но позднее обозначились иные тенденции, которые и сейчас имеют место: известная «вертикализация» многих сфер публичной деятельности. Безусловно, это привело к изменениям Закона № 131-ФЗ.

Кроме того, многие коррекции были вызваны и практикой реализации данного закона. Все эти годы мы мониторили правоприменительную практику и при выявлении узких мест незамедлительно правили закон. Это с одной стороны. С другой — стоит признать, что Закон № 131-ФЗ писался, отрабатывался на концептуально не созревшей базе. Не было глубоких научных разработок по подготовке муниципальной реформы. Было сформировано некоторое мнение о том, что надо делать. Основывалось оно в том числе и на семилетней практике реализации Закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Были поняты слабые места данного закона, такие как принцип наделения полномочиями муниципалитетов независимо от их типа. То есть будь то город-миллионер, район, село — все они имели один и тот же набор полномочий. Согласитесь, ситуация абсурдная. Априори села и города не могут одинаково исполнять свои полномочия. Это в свою очередь порождало сложность бюджетного регулирования.

Ко всему прочему при существующей тогда системе невозможно было подсчитать, сколько у нас муниципалитетов. По данным Росстата, их было 11,5 тысячи, по данным тогда еще Министерства по делам Федерации и региональной политике, — 4,5 тысячи. Система местного самоуправления была оторвана от населения и была не слишком эффективной. К тому же многие субъекты Федерации, особенно из числа республик, пытались выстроить свою региональную систему местного самоуправления, не очень при этом оглядываясь на федеральное законодательство. Такая неразбериха и стала толчком к муниципальным реформам.

— И что, на ваш взгляд, в ходе реформы удалось сделать?

— Мы приблизили органы местного управления к населению. Вместо 4,5 тысячи муниципалитетов образовалось 23,5 тысячи. Из них 19 тысяч — это сельские поселения. Все города, городские округа, городские поселения стали муниципальными образованиями. Организована двухуровневая система самоуправления, когда есть муниципальный район — регулирующий орган муниципальной власти и входящие в его состав поселения. Мы провозгласили, что местным самоуправлением накрыта вся территория нашей страны за исключением малонаселенных малодоступных территорий. Разграничены полномочия публичной власти.

— Игорь Викторович, а что пока еще не получилось решить?

— Не удалось, на мой взгляд, сделать самое главное: привести доходные источники местных бюджетов в соответствие расходным полномочиям. И надо сказать, что основной дефект нынешней системы местного самоуправления и российского муниципализма вообще — это расхождение правовой модели местного самоуправления с бюджетно-налоговой моделью. То есть правовая модель декларирует достаточно большую автономию местной власти, а бюджетно-налоговое законодательство предусматривает жесткую вертикаль. И, несмотря на то что собственных доходных источников у муниципальных образований сегодня явно недостаточно, бюджетно-налоговая политика у нас не стимулирующая, а выравнивающая. При такой системе мы никогда не сведем доходные источники с расходными полномочиями.

— В связи с этим задаю риторический вопрос: что делать?

— Ответ на данный вопрос и прост, и сложен. Необходимо перевести бюджетно-налоговую систему на стимулирующие рельсы, то есть дать муниципалитетам, которые имеют для этого необходимые ресурсы, возможность развиваться. Отпустить, в известной степени, муниципалитеты в свободное плавание, как это, собственно, и предполагается Конституцией РФ и базовым законодательством о местном самоуправлении. Дать им соответствующие бюджетные рычаги, ввести стимулирующую налоговую политику — и сама жизнь все расставит на свои места: то, что должно умереть, умрет, а то, что должно развиваться, будет развиваться. Из немалого числа малых городов разовьются сильные, комфортные для жизни города, только нужно предоставить им такую возможность, дать необходимые ресурсы.

Местное самоуправление — это колоссальный ресурс социального и хозяйственно-экономического развития страны, но он сегодня не задействован в полной мере. Нам нужно сильное муниципальное движение. А на практике сегодня муниципалитеты остаются без внимания. Простой пример. Недавно принят закон о дорожных фондах. К слову, федеральный дорожный фонд уже существовал и сыграл позитивную роль в развитии дорожного строительства, но потом решили все «слить» в бюджет. Сегодня вновь вернули федеральный и региональные дорожные фонды, определили для них источники финансирования, а про муниципальные забыли. Нашему комитету с трудом удалось убедить предусмотреть для муниципалитетов право образовывать эти фонды, однако добиться источников финансирования мы не смогли. Председатель Правительства РФ в одном из выступлений говорил о необходимости сконцентрировать значительные средства в региональных дорожных фондах и использовать их в целях улучшения городских и сельских дорог. Но возникает вопрос: как средства из региональных дорожных фондов могут использоваться для улучшения городских и сельских дорог? Это не их уровень компетенции. Городские и сельские дороги — муниципальный уровень. Если средства фонда будут использованы для сельских дорог, то прокуратура тут же вынесет протест за нецелевое использование средств. В итоге получается, что финансового механизма для улучшения городских и сельских дорог у нас нет. На это наш комитет и указал в записке по законопроекту «О дорожных фондах». Сегодня муниципалитеты отлучены от дорожного строительства, а ведь в их ведении — основная дорожная сеть.

Серьезным источником местных доходов выступает муниципальное имущество. В среднем около 10 процентов доходов поступает в бюджет от аренды, приватизации и т. д. А, как мы знаем, по действующей норме Закона № 131-ФЗ до 2012 года муниципалитеты должны освободиться от непрофильного имущества. Мало того, что тем самым мы подрываем важный источник неналоговых доходов местных бюджетов, так еще, а это более важное, отнимаем у муниципалитетов рычаги планового развития своих территорий. Все эти непрофильные активы могут быть «маневренным фондом» и использоваться для различных муниципальных нужд, и не только. Почему мы пытаемся лишить этого муниципалитеты?

Также возникает вопрос и о том, почему в муниципальной собственности не могут быть объекты, которые по некоторым признакам являются локальными монополиями? К примеру, почему маленький город, муниципальный район не может иметь в собственности сельскохозяйственный рынок? Почему это считается непрофильным активом? Сегодня ситуация такова, что частник, владеющий рынком, является локальным монополистом, не подконтрольным никому, и, естественно, накручивает тарифы на торговые места, как ему вздумается. Конечно же, все это закладывается в цену товара, поэтому у нас сегодня на сельскохозяйственных рынках малых городов России цены на продукты выше, чем на московских. Если бы рынок принадлежал муниципалитету, то тарифы устанавливались бы исходя из экономических соображений.

Почему в руках муниципалитетов не могут быть гостиницы, бани, зернохранилища? Мы лишаем местное самоуправление возможности некоммерчески хозяйствовать на своей территории, нести полноту ответственности за ее развитие, за градорегулирование в широком смысле слова. Мы лишаем муниципалитеты самостоятельности, боясь разгула коррупции. Но стоит напомнить: у нас действует правоохранительная система, контрольно-счетные органы. Усилить контроль можно и с помощью развитой реальной партийной системы, различных объединений граждан.

Вообще, развитие социально-политической структуры на местах — это важнейшая задача, которая тесно связана с развитием экономическим и социальным. В Законе № 131-ФЗ правовой механизм, который мог бы способствовать развитию местного самоуправления, заложен: это Советы (объединения) муниципальных образований субъектов РФ, Единое Всероссийское объединение муниципальных образований РФ. То есть создана своего рода правовая оболочка муниципального движения, которую сегодня нужно развивать содержательно. Нужна такая деятельность, которая бы правильно канализировала политическую энергию масс, чтобы она преобразовывалась в социальный энтузиазм и созидательную деятельность, а не в «оранжевую революцию».