Электронное правительство и качество госуправления

Во многих странах мира в основе административных реформ, внедрения практики публичного управления и противодействия коррупции лежит концепция создания и развития электронного правительства. Несмотря на то что в России уже созданы концептуальные основы электронного правительства, в целом в данной сфере мы по-прежнему отстаем от многих государств мира. Владимир Дмитриевич АНДРИАНОВ, директор Департамента стратегического анализа и разработок Внешэкономбанка, профессор, д. э. н.

Основные термины

Под термином «e-government» — электронное государство или электронное правительство — принято понимать систему государственного управления, основанную на автоматизации всей совокупности управленческих процессов в масштабах страны с использованием современных информационных технологий и призванную существенно повысить эффективность государственного управления и снизить издержки социальных коммуникаций для каждого члена общества. Основная цель создания электронного правительства — предоставление информации и оказание определенного набора государственных услуг гражданам, предпринимателям и государственным чиновникам, при этом личное взаимодействие между государством и потребителями минимизировано.

Среди основных направлений функционирования электронного правительства можно выделить следующие виды взаимодействия:

• между государством и гражданами (Government-to-Citizen);
• между государством и бизнесом (Government-to-Business);
• между различными ветвями государственной власти (Government-to-Government);
• между государством и государственными служащими (Government-to-Employees).

Следует подчеркнуть, что электронное правительство не является дополнением или аналогом традиционного правительства, а лишь определяет новый способ взаимодействия чиновников с гражданами в целях повышения эффективности предоставления государственных услуг. Создание электронного правительства предполагает построение системы общественного управления, реализующей решение масштабных задач, связанных с управлением документами и процессами их обработки.

Различные категории потребителей объединяет единое стремление получить более эффективные средства доступа к информации с тем, чтобы уменьшить стоимость транзакций, сделать взаимодействие с государственными органами более простым, быстрым и комфортным. При этом акцент делается не только на технологической стороне вопроса, но и на изменении всей системы государственного управления, ее внутренней структуры и взаимоотношений с бизнесом и с гражданами.

Мировой опыт

Организация объединенных наций регулярно публикует аналитические обзоры о практике внедрения и использования электронного правительства в различных странах мира. На основе показателей развитости веб-услуг электронного правительства, телекоммуникационной инфраструктуры и степени готовности населения к подобным нововведениям рассчитывается специальный индекс «E-government readiness» — Индекс готовности к использованию электронного правительства. Последнее такое исследование было опубликовано в 2008 году и охватило 192 государства. В первую тройку стран, которые наиболее успешно применяют современную практику государственного управления, вошли Швеция, Дания и Норвегия. А в 2010 году, по мнению международных экспертов, электронное правительство наиболее эффективно функционировало в Сингапуре и Эстонии.

Среди наиболее эффективных моделей электронного правительства можно отметить систему «OPEN», внедренную в столице Республики Корея Сеуле еще в прошлом столетии. По оценкам специалистов, в результате реализации этой программы коррупция среди чиновников в столице Республики Корея уменьшилась почти в шесть раз. Об эффективности системы свидетельствует и ее международное признание. В частности, правительство Сеула совместно с ООН разработало специальное учебное пособие по работе с системой «OPEN», которое было рекомендовано для распространения в других странах — членах ООН. В целом меры южнокорейского правительства по противодействию коррупции, включая внедрение системы электронного правительства на муниципальном уровне, оказывают позитивное воздействие на международный имидж страны. Об этом, в частности, свидетельствует улучшение общего индекса восприятия коррупции для Республики Корея, по которому с 2000 по 2010 годы страна переместилась с 50 на 39 место среди 180 обследованных стран.

Можно ожидать, что уже в ближайшем будущем во многих странах электронное правительство и система «одного окна» станут более доступными и эффективными. Это связано и с бурным развитием социальных сетей. Подобные технологии существенно расширяют возможности политической коммуникации и позволяют достичь новых форм интеграции между правительством, бизнесом и гражданами. Применение современных технологий и обеспечение прозрачности деятельности органов государственной власти через размещение информации в сетях общего пользования (Интернет) во многих странах мира становятся составной частью организационно-методического ресурса административной реформы и важным инструментом противодействия коррупции.

Электронное правительство в России

Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства на период до 2010 года была утверждена постановлением Правительства РФ от 16 августа 2007 г. в качестве дополнения к Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002–2010 гг.)». Предполагалось, что реализация мероприятий программы позволит уменьшить административную нагрузку на население и организации, повысит скорость и качество предоставляемых государственных услуг, что в свою очередь положительно отразится на общем уровне доверия населения к государству. Однако по прошествии четырех лет эксперты констатировали отсутствие практически значимых результатов в ее реализации. В 2002–2005 годах в рамках ФЦП «Электронная Россия» было выполнено всего лишь 2,5 % от общего объема запланированных проектов информатизации органов власти. Объем финансирования программы из федерального бюджета в этот период не превышал 25 % от предусмотренной суммы. В последующие годы в ФЦП неоднократно вносились существенные изменения. Министерство связи и массовых коммуникаций РФ оценило возможность продления сроков действия программы на 2011–2012 годы и предложило считать это нецелесообразным.

Итак, электронное правительство в России планировалось создавать в два этапа.

12008 год — разработка и утверждение необходимых правовых и технических документов и регламентов.

22009–2010 годы — практическое внедрение системы в министерствах и ведомствах.

По расчетам Мининформсвязи России, социально-экономическая и бюджетная эффективность реализации концепции в период 2007–2010 годов могла составить примерно 74 млрд руб. Однако указанные сроки не были соблюдены, в результате в сентябре 2009 года в программу «Электронная Россия» было внесено очередное изменение. В ее новой редакции были определены мероприятия, цели и показатели результативности, направленные на построение инфраструктуры электронного правительства России и реализацию Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства.

Инфраструктуру электронного правительства планировалось строить на унифицированной технологической платформе путем объединения на единой телекоммуникационной основе его функциональных элементов:

• информационных систем федеральных органов исполнительной власти;
• информационных систем субъектов РФ;
• информационных систем органов местного самоуправления;
• элементов инфраструктуры общественного доступа — центров доступа в общественных приемных;
• библиотек и ФГУП «Почта России»;
• ведомственных и региональных центров телефонного обслуживания;
• сайтов государственных органов в сети Интернет;
• региональных многофункциональных центров оказания услуг.

Кроме оказания услуг для граждан и организаций и создания инфраструктуры электронного правительства предполагалось построение информационно-аналитических систем для повышения эффективности государственного управления, мониторинга социально-экономического развития, управления ходом реализации приоритетных национальных проектов. Создание такой системы, получившей название Государственная автоматизированная система «Управление», призвано было решить задачу совершенствования управления в России в рамках проведения административной реформы.

В новой редакции программы «Электронная Россия» предусматривалась реализация мероприятий по следующим основным направлениям совершенствования системы государственного управления:

• формирование системы стандартов и рекомендаций в сфере использования ИКТ в государственном управлении;
• обеспечение эффективного межведомственного информационного взаимодействия на основе ИКТ и интеграция государственных информационных систем;
• обеспечение эффективности взаимодействия органов государственной власти с населением и хозяйствующими субъектами на основе ИКТ;
• внедрение информационных систем управления деятельностью органов государственной власти;
• создание информационных систем органов государственной власти, обеспечивающих деятельность Президента РФ, Правительства РФ, а также Федерального Собрания РФ;
• создание типовых программно-технических решений поддержки деятельности органов государственной власти;
• повышение уровня квалификации, профессиональной подготовки работников органов государственной власти в сфере использования ИКТ.

Оператором создания инфраструктуры электронного правительства в 2009 году была утверждена компания «Ростелеком». В рамках создания инфраструктуры электронного правительства в 2010 году было подписано постановление Правительства РФ, определяющее срок запуска единой системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). Главная функция этой системы — налаживание обмена между ведомствами информацией, необходимой для оказания государственных услуг населению. Документ обязывает ведомства соблюдать сроки перехода на предоставление государственных услуг в электронном виде. К системе должны будут подключиться не только федеральные, но и региональные системы межведомственного электронного взаимодействия.

Перспективы

Можно констатировать, что в настоящее время в России созданы концептуальные основы электронного правительства, происходит массовое внедрение ИКТ в деятельность государственных и муниципальных органов власти. Однако в целом Россия пока значительно отстает от многих стран мира. Согласно аналитическому обзору ООН (2008 год) о готовности стран к внедрению электронного правительства среди 192 стран, охваченных обзором, Россия занимала 60 место. В предыдущем обзоре (2005 год) она находилась на более престижном 50 месте. По отдельному показателю участия граждан в управлении государством Россия занимала 98 место вместе с Республикой Беларусь, Руандой и Узбекистаном.

По состоянию на конец 2010 года система электронного правительства внедрена и наиболее успешно функционирует в Республике Татарстан и Свердловской области. Ведется работа по внедрению аналогичных систем еще в нескольких регионах России.

Анализ реализации концепции создания в России электронного правительства показал, что основной акцент делается на построении единой информационной инфраструктуры государственного управления, стандартизации программного обеспечения и информационного регулирования, при этом не реформируются сами взаимоотношения власти, бизнеса и населения. Кроме того, практически не учитываются преобразования, проводимые в рамках административной реформы. В то же время при проведении административной реформы ощущается недостаток механизмов достижения заявленных целей и решения поставленных задач.

В этой связи внедрение электронного правительства должно рассматриваться не только как механизм совершенствования государственного управления, но и как составная часть проведения административной реформы. Методология электронного правительства, став содержательной частью административной реформы, могла бы способствовать созданию более компактной системы исполнительной власти, что позволило бы разработать и эффективно использовать механизмы защиты прав гражданина и законных интересов предпринимателей. Для успешной реализации проекта электронного правительства необходим переход от ведомственной ориентации деятельности государства к ориентации на удовлетворение нужд и потребностей граждан.

Эффективное использование современных возможностей информационно-коммуникационных технологий позволяет постепенно перейти от концепции электронного правительства (e-government) к концепции электронного управления (e-governance). Практическое внедрение технологий электронного правительства потребует преобразования самих органов государственного управления, поскольку существующие в настоящее время в них технологии власти и управления не смогут реализовать новые функции. Кроме того, потребуется формирование нового мышления и стиля работы чиновников во всей государственной бюрократической машине сверху донизу. Если в основе концепции электронного правительства лежат понятия открытости правительственной информации и предоставление публичных услуг онлайн, то новое мышление и новый стиль управления должны базироваться на таких понятиях, как сотрудничество, взаимодействие, участие и координация.

Для России электронное правительство должно стать необходимым компонентом эффективного управления. Внедрение технологий электронного правительства позволит:

• повысить прозрачность подготовки и принятия решений, законодательных актов;
• сократить бюрократический аппарат и соответственно затраты на его содержание;
• значительно упростить все необходимые государственные процедуры для граждан и бизнеса при предоставлении государственных услуг, что заметно уменьшит возможность коррупционных действий;
• повысить уровень эффективности государственного управления и, как следствие, международный имидж государства.

Кроме того, внедрение электронного правительства может внести определенный вклад и в увеличение темпов роста экономики. По оценкам специалистов, повышение эффективности государственного управления может дать до 2 % темпов прироста ВВП.

В октябре 2010 года Правительство РФ утвердило государственную программу «Информационное общество (2011–2020 гг.)». Основная цель программы — повышение качества жизни граждан и улучшение условий развития бизнеса. Программа состоит из следующих разделов:

• электронное государство. Повышение эффективности государственного управления;
• развитие российского рынка ИКТ и российских технологий;
• обеспечение перехода к цифровой экономике;
• преодоление цифрового неравенства и создание базовой инфраструктуры информационного общества;
• обеспечение безопасности в информационном обществе;
• развитие цифрового контента. Перевод контента в электронный вид.

Расходы федерального бюджета на «Информационное общество» оцениваются в 123,1 млрд руб. ежегодно. Из них на внутренние проекты будет тратиться по 3,1 млрд руб. в год. Средства субъектов Федерации, которые будут выделяться на программу, составят около 50 млрд руб. в год. Кроме того, в построении «информационного общества» активно будет участвовать бизнес: разработчики программы рассчитывают, что внебюджетные расходы ежегодно будут составлять 200 млрд руб. По мнению разработчиков программы, ее успешная реализация позволит России к 2020 году войти в первую десятку стран мира по индексу развития информационных технологий и в двадцатку стран по рейтингу развития электронного правительства и сетевого общества.