Остановлюсь лишь на двух наиболее существенных, с моей точки зрения, аспектах этой проблемы. Первый из них связан с взаимоотношениями бюджета Москвы с федеральным бюджетом в свете проводимой налоговой и бюджетной реформы.
Анализ исполнения бюджета Москвы за последние несколько лет свидетельствует о том, что налоговый потенциал города все в большей степени консолидируется на уровне федерального бюджета. Удельный вес оставляемых в Москве доходов снизился по сравнению с 2000 г. с 60% от общего объема собираемых налогов и других обязательных платежей до 38,8%. В абсолютном выражении это означает, что в бюджет Москвы только за последние три года не поступило более 100 млрд. руб.
Вместе с тем нагрузка Москвы по исполнению расходных полномочий не уменьшилась пропорционально перераспределению налогового потенциала. Ежегодно возрастают расходы города в связи с принятием на баланс от ведомств объектов ЖКХ и социальной сферы. При расчете фонда финансовой поддержки регионов на реализацию закона «О ветеранах» и ряда других социальных законов расходы федерального бюджета закладываются в минимальном размере от потребности и финансируются в значительной мере за счет бюджета Москвы.
Основная нагрузка по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы с учетом ее планового повышения ложится также на бюджет города при одновременном уменьшении доходной базы бюджета в результате проведения налоговой реформы. Такая односторонняя и недостаточно взвешенная, на мой взгляд, политика приводит к несбалансированности доходов и расходов бюджета, недостаточному финансированию социально значимых расходов, образованию кредиторской задолженности.
С 2003 г. в связи с отменой дорожного фонда город лишился стабильного источника содержания и развития действующей сети автомобильных дорог и городской транспортной сети в целом, включая метро. Эти средства мы вынуждены компенсировать за счет городского бюджета, что, естественно, заставляет нас отвлекать от других расходных статей значительные суммы и увеличивать дефицит бюджета.
Принятые на сегодняшний день в первом чтении проекты федеральных законов о внесении изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ направлены на повышение степени централизации финансовых ресурсов на федеральном уровне. Они ведут к формализации всех аспектов бюджетных отношений и сокращению финансовой самостоятельности регионов, прежде всего доноров. Из ранее существовавших семи видов региональных налогов и сборов сохранены только два налога, доходы от которых составляют для Москвы менее 10% от общей суммы налоговых поступлений. Таким образом, более 90% налоговых доходов московского бюджета будут зависеть от решения федерального центра. Возникает вопрос: как в этих условиях должно осуществляться бюджетное планирование и разработка среднесрочных и долгосрочных целевых программ, требующих стабильного финансирования в течение длительного периода времени, если норматив отчисления по основным бюджетообразующим налогам Москвы напрямую регулируется федеральным законодательством? Из системы местных налогов исключен налог на рекламу, доходы от которого по Москве составляют около 4 млрд. руб. Как будет компенсирована эта значительная сумма, из внесенных законопроектов не ясно.
Новая редакция ст. 58 Бюджетного кодекса РФ устанавливает жесткие нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты. При этом следует учитывать, что передача 20% налога на доходы физических лиц в бюджеты внутригородских территорий городов федерального значения в условиях Москвы приведет к нарушению единства городского хозяйства.
С учетом этого становится очевидной необходимость предоставления для городов федерального значения права самостоятельно определять источники доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований и перечень расходов, финансируемых исключительно из местных бюджетов. Кроме того, предложенные изменения не отражают сути стратегии налоговой реформы в Российской Федерации, согласно которой основная доля налоговой нагрузки должна переноситься из сферы производства на имущественные источники. По крайней мере, представленные в пояснительной записке проектные расчеты по изменению бюджетных обязательств федерального центра и регионов и составу доходных источников их бюджетов никак не иллюстрируют реализацию этой стратегии с помощью изменений, вносимых в базовые экономические законы страны. Мосгордумой совместно с исполнительной властью была выработана консолидированная позиция города о необходимости внесения существенных поправок в указанные проекты законов. В установленном порядке наши поправки были направлены в Государственную Думу. И мы очень рассчитываем на понимание и конструктивный подход со стороны разработчиков этих законов и депутатов Госдумы, поскольку наша позиция достаточно хорошо и убедительно аргументирована и имеет целью исключительно повышение эффективности финансовой системы страны.
Другой важный аспект законодательного обеспечения бюджетного процесса связан с совершенствованием столичного законодательства в финансовой сфере. В прошлом году принятие бюджета Москвы впервые проходило на основе нового закона «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве». Этот закон предусматривает гораздо более жесткую и формализованную процедуру рассмотрения и принятия бюджета города на очередной финансовый год, чем та, что была установлена ранее действовавшим законом.
Особо хочу подчеркнуть, что сейчас мы имеем существенно более узкое поле для маневра на всех стадиях рассмотрения и принятия бюджета. В частности, предметом рассмотрения в первом чтении являются концепция бюджета и прогноз социально-экономического развития города на очередной финансовый год, основные принципы и расчеты во взаимоотношениях с бюджетами муниципальных образований, проект программы государственных заимствований города Москвы в части источников финансирования дефицита бюджета города, а также основные характеристики бюджета города, к которым относятся: общая сумма доходов, расходов, объем заимствований и размер дефицита.
Во втором чтении устанавливаются конкретные размеры бюджетных расходов в соответствии с принятой бюджетной классификацией. В третьем чтении закон голосуется в целом без внесения каких-либо изменений в ранее установленные показатели.
В ходе работы по принятию бюджета-2004 выявились определенные недостатки этого закона, связанные в первую очередь с жестким регламентом подготовки и принятия бюджета как по времени, так и по процедуре. Главные претензии со стороны депутатов связаны с тем, что они были лишены возможности проголосовать свои поправки в связи с тем, что во втором чтении принималась сбалансированная редакция бюджета в виде нового текста закона.
Правительство Москвы воспользовалось своим правом внести такой текст и поставить его на голосование, а возможности для подачи поправок у депутатов больше не оставалось.
С учетом такой коллизии стала очевидной необходимость изменения действующего закона, с тем чтобы обеспечить депутатам Московской городской думы возможность более эффективно влиять на параметры городского бюджета. Должен отметить, что со стороны правительства Москвы городская дума нашла необходимое понимание и готовность к поиску сбалансированного решения. В настоящее время создается совместная рабочая группа и обсуждаются различные варианты решения возникшей проблемы. В частности, как вариант рассматривается возможность введения еще одного — четвертого чтения, что позволило бы более подробно и тщательно отработать показатели бюджета как в доходной, так и в расходной части.
Практически нет разногласий относительно необходимости и целесообразности изменения сроков внесения первой редакции бюджетного закона в Московскую городскую думу. Действующий в настоящее время в Москве регламент бюджетного процесса предусматривает, что проект Закона о бюджете на очередной финансовый год должен быть внесен в Московскую городскую думу до 15 июня предыдущего года. Это обуславливает необходимость того, чтобы вся подготовительная и аналитическая работа была проведена правительством Москвы не позднее конца мая текущего года. При этом Правительство РФ устанавливает для Министерства финансов срок представления проекта федерального бюджета и основных прогнозных показателей, включая основные направления бюджетной и налоговой политики, а также основные социальные и тарифные законопроекты, до 26 августа текущего года, то есть на 2,5 месяца позже. Таким образом, при разработке первоначального проекта бюджета мы поставлены в весьма сложные условия, когда, во-первых, не до конца выявлены основные тенденции в развитии экономики города в текущем году, в точной мере не определилась динамика базовых макроэкономических показателей. И, во-вторых, не ясна концептуальная направленность изменений налогового законодательства РФ, а также структурные и количественные характеристики этих изменений. Если первая часть вопросов поддается более-менее точному и обоснованному прогнозированию, то решения, которые могут быть приняты в налоговой сфере Правительством РФ и Госдумой, при сложившейся ситуации не могут быть точно спрогнозированы из-за большого количества вносимых предложений и их зачастую диаметрально противоположной направленности.
Важно отметить, что именно эти решения непосредственно влияют на структуру доходов бюджетов субъектов Федерации и их объемные показатели. И, наконец, последней существенной новацией, которая рассматривается в настоящее время, является необходимость приведения финансового обеспечения всех действующих в городе целевых программ в соответствие с бюджетом. С этой целью вносится предложение установить порядок, при котором одновременно с проектом бюджета в Мосгордуму вносится перечень городских целевых программ, структурированных таким образом, чтобы отдельно указывались программы, которые были приняты ранее и будут действовать в планируемом году. В другой перечень должны войти программы, которые планируется принять дополнительно к имеющимся. И в последний перечень войдут программы, которые приостанавливаются или отменяются полностью. Такой подход позволит более четко определить финансовое обеспечение конкретных мероприятий и на практике реализовать программно-целевой метод планирования и исполнения бюджета.
Хочу особо подчеркнуть, что вся законотворческая деятельность Московской городской думы строится с учетом правоприменительной практики хозяйствующих субъектов и опирается на опыт практической деятельности департамента финансов, департамента экономической политики и развития города, отраслевых департаментов и налоговых органов города Москвы. В результате такого подхода принимаемые решения носят конкретный, выверенный характер. Мы открыты для широкого обсуждения и дискуссий и будем благодарны любым заинтересованным предложениям, особенно если они оформлены в виде конкретных формулировок или законопроектов.
Справка «Бюджета»
АНТОНОВ Игорь Евгеньевич, родился 5 мая 1956 г. Окончил Московский горный институт. До избрания в Московскую городскую думу работал начальником 12го района предприятия «Тепловые сети» АО «Мосэнерго». Избирался депутатом Московской городской думы второго созыва (1997—2001 гг.). 16 декабря 2001 г. повторно избран депутатом Мосгордумы.
Журнал «Бюджет» 37 июль 2004 г.
