Переход на казначейскую систему исполнения региональных и местных бюджетов упирается в проблемы, в основе которых лежат недоработки в методологии, нормативных актах, недостаточное техническое обеспечение — как органов федерального казначейства, так и получателей бюджетных средств местного уровня. Скорейшему переводу бюджетов всех уровней на казначейскую систему исполнения мешает и низкая квалификация финансово-бюджетных кадров, а также, к сожалению, исполнительская дисциплина — как главных распорядителей, так и получателей средств всех уровней.
Так, статьей 148 Бюджетного кодекса РФ определено право главного распорядителя средств федерального бюджета, при отсутствии подведомственных органов в регионах, заключать соглашения с органами исполнительной власти субъектов РФ на перечисление и использование этих средств. Однако такие главные распорядители средств — Минобразования, Минсельхоз, Минтруда и соцразвития РФ и др. — такие соглашения если и заключили, то после неоднократных напоминаний, а иногда только после блокирования средств на территории субъекта РФ.
Кроме того, было бы правильным, если бы Минфином РФ был разработан типовой вариант соглашения, поскольку они составлены главными распорядителями средств по принципу, как говорится, «кто во что горазд».
Введение статьи 129.1 Федеральным законом от 07.07.2003 г. №121ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «О федеральном бюджете на 2003 год» о прекращении внесения изменений в лимиты бюджетных обязательств после 1 сентября 2003 г. наглядно показало, что федеральные министерства и ведомства — как главные распорядители средств — не проявляют должной ответственности в планировании и эффективном использовании средств федерального бюджета, соблюдении бюджетного законодательства.
После этого приказа в органы федерального казначейства пошел шквал уведомлений об изменении лимитов, в большей части без допустимых законных оснований и задними числами, т. е. цель одна: потратить во что бы то ни стало! Такая практика в бюджетном процессе недопустима и не имеет ничего общего с эффективностью.
По нашему мнению, неоправданно медленно разрабатываются централизованно поставляемые программные продукты, а также ведется корректировка уже эксплуатируемых.
При ограниченной численности основного персонала органы федерального казначейства вынуждены основную ставку делать на совершенствование казначейских технологий и внедрение более прогрессивных программ. Территориальные казначейства вынуждены этим заниматься самостоятельно. По этой причине все используют различные программные продукты.
Введенные приказом Минфина РФ от 22.01.2004 г. № 9Н нововведения (изменения в приказ Минфина РФ от 31.12.2002 г. № 142Н «Об утверждении инструкции о порядке открытия и ведения органами федерального казначейства лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета») вызывают определенное беспокойство. Речь идет об оформлении карточек с образцами подписей распорядителями и получателями средств федерального бюджета при открытии лицевых счетов в органах федерального казначейства, а также платежных поручений, по которым проводятся кассовые операции.
Указанным приказом № 9Н исключена необходимость использования гербовой печати при оформлении этих основополагающих документов. Возможно, это решение является прогрессивным. Но в реальной жизни, к сожалению, не во всех бюджетных учреждениях и организациях имеются профессиональные финансово-бухгалтерские кадры, достаточный уровень материальной ответственности и, как следствие, не везде обеспечивается целевое использование бюджетных средств. Поэтому отсутствие гербовой печати, а также подписи работника бухгалтерии на платежных документах создает благоприятные условия для финансовых нарушений, а возможно, и хищения государственных денег. При этом органы федерального казначейства могут стать заложниками недобросовестных руководителей бюджетных организаций. Достаточно проблем и при кассовом обслуживании регионального и местных бюджетов. При утвержденных приказом Минфина РФ от 19.04.2000 г. № 46Н Правилах кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами федерального казначейства, в процессе работы их приходится дополнять, т. к. в регионах имеются свои особенности.
В настоящее время постановлением Правительства РФ от 14.02.2004 г. № 80 «О мерах по реализации федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год"» Минфину РФ поручено разработать порядок учета органами федерального казначейства средств от внебюджетной деятельности, полученных организациями и учреждениями, находящимися в ведении субъектов РФ.
К этому решению можно добавить одно: при кассовом обслуживании бюджета субъекта РФ и местных бюджетов учет внебюджетных средств также мог бы и должен осуществляться органами федерального казначейства. Невыполнение казначейством операций с внебюджетными средствами не позволяет органам власти субъекта РФ эффективно использовать бюджетные ресурсы. И нарекания их справедливы, когда органы федерального казначейства отказываются вести учет операций с внебюджетными средствами.
Но в то же время, при значительном увеличении нагрузки в связи с обслуживанием регионального и местных бюджетов, при дефиците трудовых ресурсов в органах федерального казначейства качественно и полноценно — по аналогии с внебюджетными средствами федеральных учреждений — выполнить эту работу будет невозможно. В постоянно изменяющемся и совершенствующемся бюджетном процессе могут ориентироваться и выполнять исполнительские и контрольные функции только достаточно опытные, подготовленные специалисты.
При осуществлении полномочий по кассовому обслуживанию регионального и местных бюджетов органы федерального казначейства сталкиваются с проблемами, которые возникают из-за низкой квалификации финансово-бухгалтерских кадров. Что характерно, проходит определенное время взаимодействия получателей средств с отделениями федерального казначейства, и проблемы исчезают. То есть, чем больше бухгалтерский состав познает нормативные документы, которыми руководствуются специалисты казначейства, тем выше становится их квалификация, уменьшается количество претензий.
Уровень подготовки кадров очень тесно связан с проведением административной реформы — особенно в той части, когда сельские и поселковые административные единицы будут реорганизованы в муниципальные образования и, соответственно, наделены правом на собственные бюджеты.
При недостаточной квалификации бухгалтерских и финансовых кадров — а в большей части и вообще из-за отсутствия необходимого числа таких специалистов — вести бухгалтерский учет по исполнению бюджета в муниципальных учреждениях будет невозможно. По нашему мнению, выходом из этой ситуации, наряду с программой ускоренной подготовки специалистов-бухгалтеров, может стать использование многолетнего опыта функционирования централизованных бухгалтерий в системе образования.
Законодательное закрепление полномочий централизованных бухгалтерий по ведению учета и кассовых операций по исполнению как бюджета, так и муниципальных учреждений на единых счетах, открытых в органах федерального казначейства, позволит безболезненно реализовать запланированные в этой части административные преобразования.
Справка «Бюджета»
Костюченко Владимир Федорович, родился в 1953 г. В 1978 г. окончил Ростовский-на-Дону институт народного хозяйства. Кандидат экономических наук, доцент. С 1992 по 1996 г. возглавлял Финансовое управление администрации Ростовской области. С ноября 1996 г. — руководитель УФК Минфина РФ по Ростовской области. Член методологического совета при ГУФК. Председатель коллегии Управления. Государственный советник Российской Федерации III класса. За заслуги в области экономической, контрольной и финансовой работы награжден Почетной грамотой Минфина РФ, нагрудным знаком «Отличник финансовой работы» и юбилейной медалью «200 лет Министерству финансов Российской Федерации». Заслуженный экономист Российской Федерации.
Журнал «Бюджет» №7 июль 2004 г.
