Одна из главных задач бюджетной политики государства сегодня — обеспечение стабильного развития и функционирования бюджетной системы РФ. Это в свою очередь требует приведения государственных и муниципальных расходных обязательств в соответствие с реально имеющимися ресурсами для их исполнения, повышения эффективности в процессе управления бюджетными средствами, а также усиления ответственности всех участников бюджетного процесса на соответствующем уровне власти, создания системы четкого и стабильного разграничения доходных и расходных полномочий между бюджетами бюджетной системы РФ.
Эффективное управление бюджетными средствами
Для оптимального и скорейшего решения указанных задач Правительством РФ разработан целый ряд конструктивных предложений. Часть из них уже реализована в принятых законах, часть внесена в Государственную Думу на рассмотрение, часть продолжает дорабатываться и обсуждаться. Однако уже сейчас можно говорить о ряде обязательных требований, которые должны соблюдаться участниками бюджетных правоотношений с целью соблюдения принципа единства бюджетной системы РФ и создания механизмов, обеспечивающих эффективное управление бюджетными средствами. Главные из этих требований:
—функционирование единого счета соответствующего бюджета;
—закрытие всех расчетных счетов учреждений, находящихся в ведении соответствующего органа государственной (муниципальной) власти и переход на обслуживание их счетов в орган, организующий исполнение соответствующего бюджета;
—сосредоточение всех счетов бюджетов бюджетной системы РФ в Центральном банке России;
—обеспечение единых процессов и процедур осуществления операций со средствами бюджетов на основе бюджетной классификации посредством единой информационной системы;
—получение достоверной информации о всех финансовых потоках сектора государственного управления, в том числе обеспечение руководства вышестоящего бюджетного уровня оперативной информацией об исполнении нижестоящих бюджетов. В отношении соблюдения принципа единства бюджетной системы РФ мы считаем необходимым подчеркнуть, что это может быть обеспечено при наличии следующих условий:
—единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ,
—единообразие санкций за нарушения бюджетного законодательства РФ,
—единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и ведения бухгалтерского учета.
Централизация бюджетных денег в ЦБ
Считаем необходимым акцентировать внимание на необходимости сосредоточения всех средств бюджетов бюджетной системы РФ в Центральном банке. Этот вопрос является чрезвычайно важным для бюджетной системы страны, поскольку средства бюджетов относятся к публичным (общественным) финансам. Они выступают в качестве финансовой основы реализации возложенных на государство задач и функций, обеспечения прав и свобод граждан, экономической безопасности и обороны страны. Отсюда вытекает необходимость повышения защиты бюджетных средств как объектов права собственности. Государство, обеспечивая проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, может для исключения неблагоприятных экономических условий и рисков осуществлять правовое вмешательство в отношения по владению, пользованию и распоряжению публичной собственностью, определять объем компетенции властей — в частности, ограничение их компетентности по открытию счетов бюджетов в коммерческих банках. Иное противоречило бы закрепленному в Конституции РФ приоритету прав и свобод человека, необходимости защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Только соблюдение указанных требований позволит создать условия для сохранности бюджетных средств и эффективного управления ими. Инструментом для реализации такого управления является технология Единого счета бюджета (ЕСБ). Концепция данной технологии обеспечивает режим, при котором все средства, поступившие в соответствующий бюджет, тут же становятся доступными для проведения операций по исполнению расходных обязательств бюджета. При этом технология ЕСБ может быть реализована только путем казначейского обслуживания исполнения бюджета. Требования к построению казначейской системы исполнения бюджетов регламентированы Бюджетным кодексом, вступившим в действие с 2000 г.
Операторы кассового обслуживания
При этом кассовое обслуживание исполнения бюджета при казначейском исполнении осуществляется различными операторами:
—собственными региональными казначействами (порядка 35 субъектов РФ);
—органами Федерального казначейства (порядка 35 субъектов РФ — в полном объеме, а оставшиеся 54 субъекта Федерации перевели свои бюджеты на кассовое обслуживание в Федеральное казначейство в части целевых средств, выделяемых региональным бюджетам из федерального бюджета. Кроме того, органы Федерального казначейства в полном объеме обслуживают бюджеты всех ЗАТО, более чем двух тысяч муниципальных образований).
Отметим также, что обслуживание бюджетов всех уровней бюджетной системы в части учета и распределения доходов между уровнями бюджетов осуществляется органами Федерального казначейства. Эта процедура закреплена приказом Минфина №46Н, ее существенные изменения не предполагаются.
Под операторами кассового обслуживания исполнения бюджета мы понимаем именно кассира, на счета которого поступают денежные средства и который производит операции по расходованию этих средств от имени и по поручению получателей.
Принципы казначейского обслуживания бюджетов
Процесс исполнения бюджета осуществляется исходя из двух основных принципов: единства кассы и текущего контроля за целевым использованием средств. Анализ соблюдения этих основных принципов казначейского обслуживания исполнения бюджетов не всегда позволяет говорить о том, что в субъекте Федерации построена бюджетная система, основанная на истинно казначейской системе обслуживания исполнения бюджета. Соблюдение основных принципов казначейского обслуживания исполнения бюджета может быть обеспечено только при выполнении следующих обязательных условий:
—все операции по исполнению бюджета осуществляются через Единый счет бюджета, за исключением счетов, открытых на имя обслуживающего бюджет органа для работы с наличными денежными средствами;
—обеспечена реализация единой системы казначейского обслуживания исполнения бюджета на всей территории региона (муниципального образования). Другие толкования казначейского обслуживания исполнения бюджета, на наш взгляд, неверны и невозможны. При этом мы считаем, что исполнение бюджета не может считаться построенным на казначейском принципе обслуживания бюджетов, если:
—у распорядителей средств бюджета и находящихся в их ведении учреждений сохраняются расчетные счета в кредитных организациях;
—исполнение бюджета на основе принципа ЕСБ охватывает не всех участников бюджетного процесса данного бюджета. Таким образом, только на основе истинной системы казначейского обслуживания бюджета может быть внедрена технология ЕСБ. При этом для федерального бюджета функцию по кассовому обслуживанию выполняет Федеральное казначейство. Кроме того, Федеральное казначейство выполняет отдельные специальные функции при кассовом обслуживании исполнения федерального бюджета, возложенные на него Бюджетным кодексом и Правительством РФ. В отношении других бюджетов бюджетной системы органы Федерального казначейства осуществляют только кассовое обслуживание исполнения бюджетов, никоим образом не вмешиваясь в бюджетные полномочия органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Разграничение контрольных полномочий
Контрольные полномочия территориальных органов Федерального казначейства ограничены рамками выполняемой функции кассового обслуживания исполнения бюджетов. Они связаны исключительно с осуществлением Федеральным казначейством операций со средствами бюджетов и учету кассовых доходов и расходов соответствующих бюджетов и источников финансирования дефицитов бюджетов в соответствии с бюджетной классификацией РФ и контролем за целевым использованием средств, поступающих из федерального бюджета, если эта обязанность установлена законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Функции Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований не перекрывают функции органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления по исполнению бюджетов и контролю над их исполнением. Финансовый контроль над законностью и эффективностью расходования средств региональных и местных бюджетов осуществляется органами государственной власти субъектов РФ и соответственно органами местного самоуправления самостоятельно и в полном объеме.
Варианты кассового обслуживания
На сегодняшний день рассматриваются несколько вариантов кассового обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов органами Федерального казначейства:
—действующий механизм согласно приказу Минфина РФ от 19.04.2000 г. №46н с ведением лицевых счетов главный распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов и ведением ЕСБ;
—альтернативная схема, реализующая технологию ЕСБ, которую планируется экспериментально опробовать в Тюменской области; —альтернативная схема, включающая в себя механизм предварительного санкционирования платежей муниципальным казначейством, функционирующий в Ростове-на-Дону.
Действующий порядок кассового обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов согласно приказу Минфина РФ №-46н сегодня полностью или частично внедрен во всех субъектах Федерации. Данный вариант является простым и надежным инструментом осуществления казначейского обслуживания исполнения бюджета территории.
Альтернативная схема, реализующая технологию ЕСБ, актуальна не только для тех субъектов Федерации, которые еще не обеспечили перевод бюджета на казначейскую систему обслуживания, но и для тех субъектов РФ, где сегодня казначейское обслуживание обеспечивают собственные казначейства в соответствии с описанными выше требованиями к истинно казначейской системе . Схема, реализующая технологию ЕСБ, обеспечивает:
—сосредоточение средств бюджета на едином счете бюджета (ЕСБ) в системе Банка России;
—ведение лицевых счетов получателей бюджетных средств в региональном казначействе;
—ведение лицевого счета органа, организующего исполнение бюджета, в органе Федерального казначейства.
При этом орган Федерального казначейства обеспечивает исполнение платежных поручений с ЕСБ в пределах остатка средств на ЕСБ и осуществляет проверку платежных поручений на соответствие требованиям нормативных правовых актов по их заполнению. Важно напомнить, что в альтернативной схеме, реализующей технологию ЕСБ, вся полнота трудовых и материальных затрат по обеспечению функционирования ЕСБ ложится на плечи региональных казначейств, в том числе вопросы работы с наличными средствами как в пределах столичного города субъекта, так и в соответствующих населенных пунктах. В схеме с ЕСБ для обмена платежными документами, квитанциями об их исполнении, выписками и иными документами между органом, организующим исполнение бюджета, и органом Федерального казначейства осуществляется полностью электронный документооборот с применением электронно-цифровой подписи. Для обмена электронными документами необходима интеграция между программными комплексами органов Федерального казначейства и организующего исполнение бюджета органа.
Альтернативная схема с осуществлением предварительного санкционирования платежей муниципальным казначейством, функционирующая сегодня в Ростове-на-Дону, обеспечивает:
—сосредоточение средств бюджета на едином счете. Обеспечение единообразного учета в органе, организующем исполнение бюджета;
—ведение лицевых счетов получателей бюджетных средств в отделениях Федерального казначейства;
—ведение лицевого счета органа, организующего исполнение бюджета, в органе Федерального казначейства. При этом распорядительные лицевые счета главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) ведутся не в органе Федерального казначейства, а в органе, организующем исполнение бюджета;
—формирование реестров на финансирование на основе поданных получателями бюджетных средств платежных поручений, представляемых в органы Федерального казначейства, с осуществлением предварительного санкционирования платежей со стороны главных распорядителей бюджетных средств.
Указанный инструмент управления ликвидностью, как оплата расходных обязательств на основании поступивших платежных документов получателей бюджетных средств (ПБС), вовсе не является исчерпывающим и не исключает такой обязательной функции органа, организующего исполнение бюджета, как среднесрочное и долгосрочное планирование.
Схема, предусматривающая предварительное санкционирование платежей, имеет все плюсы альтернативной схемы с ЕСБ региона и обеспечивает сосредоточение средств на одном лицевом распорядительном счете органа, организующего исполнение бюджета. Одновременно этот порядок не является затратным для субъекта РФ, поскольку основной объем работы осуществляется органами Федерального казначейства, которые фактически предоставляют органу, организующему исполнение бюджета, свои информационные, телекоммуникационные, кадровые и иные ресурсы в рамках кассового обслуживания исполнения бюджета.
Необходимо отметить, что, вопреки утверждению отдельных представителей субъектов РФ, по нашему мнению, перевод бюджетов всех уровней на кассовое обслуживание в Федеральное казначейство не противоречит Конституции РФ и в том числе заложенному в ней принципу федерализма и предоставляет субъектам Федерации и муниципалитетам очевидные преимущества.
В заключение хотим еще раз подчеркнуть, что реализация всех преимуществ технологии ЕСБ с сохранением всех плюсов управленческого подхода диктует ряд обязательных требований к единству технологических и технических процедур и четкого регламента взаимодействия между органом, организующим исполнение бюджета, и органами Федерального казначейства. Сам же процесс перевода региональных и местных бюджетов на кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства стимулирует построение истинно казначейских систем обслуживания исполнения всех без исключения бюджетов РФ в кратчайшие сроки.
Эффективное управление бюджетными средствами
—функционирование единого счета соответствующего бюджета;
—закрытие всех расчетных счетов учреждений, находящихся в ведении соответствующего органа государственной (муниципальной) власти и переход на обслуживание их счетов в орган, организующий исполнение соответствующего бюджета;
—сосредоточение всех счетов бюджетов бюджетной системы РФ в Центральном банке России;
—обеспечение единых процессов и процедур осуществления операций со средствами бюджетов на основе бюджетной классификации посредством единой информационной системы;
—получение достоверной информации о всех финансовых потоках сектора государственного управления, в том числе обеспечение руководства вышестоящего бюджетного уровня оперативной информацией об исполнении нижестоящих бюджетов. В отношении соблюдения принципа единства бюджетной системы РФ мы считаем необходимым подчеркнуть, что это может быть обеспечено при наличии следующих условий:
—единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ,
—единообразие санкций за нарушения бюджетного законодательства РФ,
—единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и ведения бухгалтерского учета.
Централизация бюджетных денег в ЦБ
Только соблюдение указанных требований позволит создать условия для сохранности бюджетных средств и эффективного управления ими. Инструментом для реализации такого управления является технология Единого счета бюджета (ЕСБ). Концепция данной технологии обеспечивает режим, при котором все средства, поступившие в соответствующий бюджет, тут же становятся доступными для проведения операций по исполнению расходных обязательств бюджета. При этом технология ЕСБ может быть реализована только путем казначейского обслуживания исполнения бюджета. Требования к построению казначейской системы исполнения бюджетов регламентированы Бюджетным кодексом, вступившим в действие с 2000 г.
Операторы кассового обслуживания
При этом кассовое обслуживание исполнения бюджета при казначейском исполнении осуществляется различными операторами:
—собственными региональными казначействами (порядка 35 субъектов РФ);
—органами Федерального казначейства (порядка 35 субъектов РФ — в полном объеме, а оставшиеся 54 субъекта Федерации перевели свои бюджеты на кассовое обслуживание в Федеральное казначейство в части целевых средств, выделяемых региональным бюджетам из федерального бюджета. Кроме того, органы Федерального казначейства в полном объеме обслуживают бюджеты всех ЗАТО, более чем двух тысяч муниципальных образований).
Отметим также, что обслуживание бюджетов всех уровней бюджетной системы в части учета и распределения доходов между уровнями бюджетов осуществляется органами Федерального казначейства. Эта процедура закреплена приказом Минфина №46Н, ее существенные изменения не предполагаются.
Под операторами кассового обслуживания исполнения бюджета мы понимаем именно кассира, на счета которого поступают денежные средства и который производит операции по расходованию этих средств от имени и по поручению получателей.
Принципы казначейского обслуживания бюджетов
Процесс исполнения бюджета осуществляется исходя из двух основных принципов: единства кассы и текущего контроля за целевым использованием средств. Анализ соблюдения этих основных принципов казначейского обслуживания исполнения бюджетов не всегда позволяет говорить о том, что в субъекте Федерации построена бюджетная система, основанная на истинно казначейской системе обслуживания исполнения бюджета. Соблюдение основных принципов казначейского обслуживания исполнения бюджета может быть обеспечено только при выполнении следующих обязательных условий:
—все операции по исполнению бюджета осуществляются через Единый счет бюджета, за исключением счетов, открытых на имя обслуживающего бюджет органа для работы с наличными денежными средствами;
—обеспечена реализация единой системы казначейского обслуживания исполнения бюджета на всей территории региона (муниципального образования). Другие толкования казначейского обслуживания исполнения бюджета, на наш взгляд, неверны и невозможны. При этом мы считаем, что исполнение бюджета не может считаться построенным на казначейском принципе обслуживания бюджетов, если:
—у распорядителей средств бюджета и находящихся в их ведении учреждений сохраняются расчетные счета в кредитных организациях;
—исполнение бюджета на основе принципа ЕСБ охватывает не всех участников бюджетного процесса данного бюджета. Таким образом, только на основе истинной системы казначейского обслуживания бюджета может быть внедрена технология ЕСБ. При этом для федерального бюджета функцию по кассовому обслуживанию выполняет Федеральное казначейство. Кроме того, Федеральное казначейство выполняет отдельные специальные функции при кассовом обслуживании исполнения федерального бюджета, возложенные на него Бюджетным кодексом и Правительством РФ. В отношении других бюджетов бюджетной системы органы Федерального казначейства осуществляют только кассовое обслуживание исполнения бюджетов, никоим образом не вмешиваясь в бюджетные полномочия органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Разграничение контрольных полномочий
Контрольные полномочия территориальных органов Федерального казначейства ограничены рамками выполняемой функции кассового обслуживания исполнения бюджетов. Они связаны исключительно с осуществлением Федеральным казначейством операций со средствами бюджетов и учету кассовых доходов и расходов соответствующих бюджетов и источников финансирования дефицитов бюджетов в соответствии с бюджетной классификацией РФ и контролем за целевым использованием средств, поступающих из федерального бюджета, если эта обязанность установлена законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Функции Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований не перекрывают функции органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления по исполнению бюджетов и контролю над их исполнением. Финансовый контроль над законностью и эффективностью расходования средств региональных и местных бюджетов осуществляется органами государственной власти субъектов РФ и соответственно органами местного самоуправления самостоятельно и в полном объеме.
Варианты кассового обслуживания
На сегодняшний день рассматриваются несколько вариантов кассового обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов органами Федерального казначейства:
—действующий механизм согласно приказу Минфина РФ от 19.04.2000 г. №46н с ведением лицевых счетов главный распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов и ведением ЕСБ;
—альтернативная схема, реализующая технологию ЕСБ, которую планируется экспериментально опробовать в Тюменской области; —альтернативная схема, включающая в себя механизм предварительного санкционирования платежей муниципальным казначейством, функционирующий в Ростове-на-Дону.
Действующий порядок кассового обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов согласно приказу Минфина РФ №-46н сегодня полностью или частично внедрен во всех субъектах Федерации. Данный вариант является простым и надежным инструментом осуществления казначейского обслуживания исполнения бюджета территории.
Альтернативная схема, реализующая технологию ЕСБ, актуальна не только для тех субъектов Федерации, которые еще не обеспечили перевод бюджета на казначейскую систему обслуживания, но и для тех субъектов РФ, где сегодня казначейское обслуживание обеспечивают собственные казначейства в соответствии с описанными выше требованиями к истинно казначейской системе . Схема, реализующая технологию ЕСБ, обеспечивает:
—сосредоточение средств бюджета на едином счете бюджета (ЕСБ) в системе Банка России;
—ведение лицевых счетов получателей бюджетных средств в региональном казначействе;
—ведение лицевого счета органа, организующего исполнение бюджета, в органе Федерального казначейства.
При этом орган Федерального казначейства обеспечивает исполнение платежных поручений с ЕСБ в пределах остатка средств на ЕСБ и осуществляет проверку платежных поручений на соответствие требованиям нормативных правовых актов по их заполнению. Важно напомнить, что в альтернативной схеме, реализующей технологию ЕСБ, вся полнота трудовых и материальных затрат по обеспечению функционирования ЕСБ ложится на плечи региональных казначейств, в том числе вопросы работы с наличными средствами как в пределах столичного города субъекта, так и в соответствующих населенных пунктах. В схеме с ЕСБ для обмена платежными документами, квитанциями об их исполнении, выписками и иными документами между органом, организующим исполнение бюджета, и органом Федерального казначейства осуществляется полностью электронный документооборот с применением электронно-цифровой подписи. Для обмена электронными документами необходима интеграция между программными комплексами органов Федерального казначейства и организующего исполнение бюджета органа.
Альтернативная схема с осуществлением предварительного санкционирования платежей муниципальным казначейством, функционирующая сегодня в Ростове-на-Дону, обеспечивает:
—сосредоточение средств бюджета на едином счете. Обеспечение единообразного учета в органе, организующем исполнение бюджета;
—ведение лицевых счетов получателей бюджетных средств в отделениях Федерального казначейства;
—ведение лицевого счета органа, организующего исполнение бюджета, в органе Федерального казначейства. При этом распорядительные лицевые счета главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) ведутся не в органе Федерального казначейства, а в органе, организующем исполнение бюджета;
—формирование реестров на финансирование на основе поданных получателями бюджетных средств платежных поручений, представляемых в органы Федерального казначейства, с осуществлением предварительного санкционирования платежей со стороны главных распорядителей бюджетных средств.
Указанный инструмент управления ликвидностью, как оплата расходных обязательств на основании поступивших платежных документов получателей бюджетных средств (ПБС), вовсе не является исчерпывающим и не исключает такой обязательной функции органа, организующего исполнение бюджета, как среднесрочное и долгосрочное планирование.
Схема, предусматривающая предварительное санкционирование платежей, имеет все плюсы альтернативной схемы с ЕСБ региона и обеспечивает сосредоточение средств на одном лицевом распорядительном счете органа, организующего исполнение бюджета. Одновременно этот порядок не является затратным для субъекта РФ, поскольку основной объем работы осуществляется органами Федерального казначейства, которые фактически предоставляют органу, организующему исполнение бюджета, свои информационные, телекоммуникационные, кадровые и иные ресурсы в рамках кассового обслуживания исполнения бюджета.
Необходимо отметить, что, вопреки утверждению отдельных представителей субъектов РФ, по нашему мнению, перевод бюджетов всех уровней на кассовое обслуживание в Федеральное казначейство не противоречит Конституции РФ и в том числе заложенному в ней принципу федерализма и предоставляет субъектам Федерации и муниципалитетам очевидные преимущества.
В заключение хотим еще раз подчеркнуть, что реализация всех преимуществ технологии ЕСБ с сохранением всех плюсов управленческого подхода диктует ряд обязательных требований к единству технологических и технических процедур и четкого регламента взаимодействия между органом, организующим исполнение бюджета, и органами Федерального казначейства. Сам же процесс перевода региональных и местных бюджетов на кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства стимулирует построение истинно казначейских систем обслуживания исполнения всех без исключения бюджетов РФ в кратчайшие сроки.
Журнал «Бюджет» №6 июнь 2004 г.
