В соответствии с Бюджетным кодексом РФ одним из принципов бюджетной системы является самостоятельность бюджетов. При этом в числе признаков, характеризующих эту самостоятельность, называется «наличие собственных источников доходов бюджетов» каждого уровня.
Согласно Бюджетному кодексу РФ собственными доходами бюджетов являются «доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами». При этом собственным доходом не является финансовая помощь от бюджета другого уровня бюджетной системы Российской Федерации. Вне зависимости от этого, от удельного веса собственных доходов в структуре всех доходов (например, 9% в Республике Ингушетия или 64,3% в Тюменской области) региональные бюджеты считаются самостоятельными в одинаковой степени.
В то же время в проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в действующий Бюджетный кодекс Российской Федерации» коренным образом меняется содержание понятия «собственные доходы бюджетов». В их состав включаются не только доходы, закрепленные за ними полностью или частично на постоянной основе, но и отчисления от регулирующих налогов по временным нормативам, а также финансовая помощь из вышестоящего бюджета. При этом авторы таких изменений исходят из того, что переданная территориальным бюджетам финансовая помощь становится их доходами.
С точки зрения теории собственности это верно, но когда речь идет об оценке самостоятельности бюджетов или зависимости их от вышестоящих бюджетов, с такой постановкой вопроса, на мой взгляд, согласиться нельзя. Состав группы регионов, в основном формирующих налоговые доходы консолидированного бюджета Российской Федерации (52%), на протяжении рассматриваемого периода остается практически неизменным — это города Москва и Санкт-Петербург, Московская, Самарская и Свердловская области, республики Башкортостан и Татарстан, Красноярский край, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа.
За период 1999—2002 гг. в доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета бюджетных ссуд) наблюдалось снижение доли налоговых и неналоговых доходов — с 90,5 до 80,5%, то есть на 10 процентных пунктов соответственно, а также увеличение удельного веса финансовой помощи и компенсаций из федерального бюджета с 9,5 до 19,5%.
В свою очередь удельный вес доходов, закрепленных за этими бюджетами полностью или частично на постоянной основе, снизился в общем объеме доходов территориальных бюджетов с 40,7 до 38,4%. Возможно этим обусловлена политика дефицитных бюджетов ряда субъектов РФ, экономика которых достаточно динамично развивается. Например, такие экономически развитые субъекты Федерации, собирающие более половины доходов страны, как Москва и Санк-Петербург, Московская, Самарская, Свердловская области, Красноярский край, Хант-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа (за исключением Республики Башкортостан), в 2003 г. имели дефицитные бюджеты.
Получение регионами финансовой помощи из федерального бюджета в значительной степени определяется межрегиональными различиями в объемах собственных доходов. Объем финансовой помощи из федерального бюджета, предоставляемый наименее развитым регионам, значительно превышает объем налогов, собранных на территории этих регионов и зачисленных в федеральный бюджет. Например, сумма собранных и мобилизованных в федеральный бюджет налогов и сборов в республиках Дагестан и Тыва, в Коми-Пермяцком автономном округе в 2002 г. составила соответственно 1572,6 млн. руб., 196,2 млн. руб., 142,1 млн. руб., а сумма финансовой помощи из федерального бюджета — 10 842,9 млн. руб., 3987,1 млн. руб., и 1330,1 млн. руб. соответственно. Механизм межбюджетных отношений не стимулирует регионы к самодостаточности. Бюджетная система Российской Федерации характеризуется высокой централизацией бюджетных ресурсов. Увеличиваются дотационные формы межбюджетного регулирования, ежегодно меняются нормативы отчислений, основанные на субъективном подходе и планировании «от достигнутого». Такой подход лишает субъекты РФ заинтересованности в повышении собственных доходов, настраивает их на иждивенчество. Налоги снижаются, доходы растут
Существовавшей до недавнего времени в России налоговой системе был присущ целый ряд недостатков, препятствовавших экономическому развитию страны и требовавших неотложного устранения. Сложность, противоречивость и запутанность нормативных актов о налогах и сборах, излишнее число применяемых налогов и сборов, отсутствие экономических оснований при взимании многих из них, дублирование налогов, отсутствие равенства при налогообложении, недостаточность гарантий защиты прав и законных интересов налогоплательщиков — все это оставляло отпечаток избыточного налогового бремени на экономику Российской Федерации. В таких условиях с целью сохранения необходимого уровня налоговых доходов государство было вынуждено принимать решения, направленные на усиление фискального гнета, что в свою очередь приводило к росту уклонения от налогообложения. Так, по оценке Экономической экспертной группы, размеры уклонения до начала налоговой реформы составляли 12% ВВП, или на треть превышали фактически уплачиваемые налоги.
В результате перераспределение налоговых доходов в пользу федерального центра привело к сокращению реальных доходов регионов.
Если в 1997 г. от общего объема поступлений доходов, собранных на территории Иркутской области, во все уровни бюджетной системы, в консолидированный бюджет области поступало 72%, а в федеральный бюджет — 28%, то в 2002 г. ситуация изменилась коренным образом. По итогам 2002 г. в консолидированный бюджет области было направлено только 56% объема поступлений, собранных на ее территории, во все уровни бюджетной системы области.
Доля налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в налоговых доходах консолидированного бюджета Российской Федерации непрерывно уменьшалась. В 1997 г. она составила 57,5%, в 1998 г. — 56,6%, в 1999 г. — 49,2%, в 2000 г. — 43,5%, в 2001 г. — 37,7%, в 2002 г. она составила 35,1%.
Показатели удельного веса налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации и федерального бюджета в налоговых доходах консолидированного бюджета Российской Федерации, а также расходов консолидированного бюджета Российской Федерации в динамике за 1997 — 2002 гг. (без учета сумм расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации и федерального бюджета, произведенных за счет средств, переданных из бюджетов других уровней) приведены на следующих графиках.
Доля расходов бюджетов субъектов РФ в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации (без учета средств, выделяемых из федерального бюджета по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации) в 1997 — 2000 гг. находилась на уровне 47— 49% (1997 г. — 49,2%, 1998 г. — 48,4%, 1999 г. — 47,2%, 2000 г. — 49%), в 2001 г. она уменьшилась до 45,5%, а в 2002 г. составила 49,3%.
В целом доходы бюджетов субъектов Федерации в 2002 г. составили 15% ВВП и увеличились на 0,4 процентного пункта по сравнению с 2001 г. Указанное увеличение доходов вызвано ростом финансовой помощи, передаваемой из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, с 2,5% ВВП в 2001 г. до 2,9% ВВП в 2002 г. Без учета финансовой помощи региональным бюджетам из федерального бюджета доходы субъектов РФ сохранились на уровне 2001 г.
Расходы субъектов Федерации (с учетом безвозмездных перечислений, произведенных за счет средств, переданных из бюджетов других уровней) в 2002 г. составили 15,5% ВВП, что на 0,8 процентного пункта выше уровня 2001 г.
Негативно на формирование доходной части консолидированных бюджетов регионов в 2003 г. сказалось принятие Федерального закона от 29 мая 2002 г. «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В соответствии с ним налогоплательщикам было предоставлено право единовременно списать на расходы суммы амортизации, накопленные по основным средствам, введенным в эксплуатацию до вступления в действие гл. 25 НК РФ, но рассчитанные исходя из новых (более высоких) норм амортизации. Этим объясняются крайне низкие поступления по налогу на прибыль в консолидированные бюджеты субъектов Федерации, несмотря на то, что ставка налога на прибыль в консолидированные бюджеты субъектов Федерации увеличилась на 1,5%. Если за 2001 г. в консолидированные бюджеты субъектов Федерации поступило налога на прибыль 547 млрд. руб., что на 51,7% превысило уровень 2000 г., то за 2002 г. — 642,2 млрд. руб. с превышением уровня 2001 г. лишь на 17,4%.
В связи с отменой с 1 января 2003 г. налога на пользователей автомобильных дорог, являвшего основным источником формирования территориальных дорожных фондов, были внесены изменения в налоговое и бюджетное законодательство с целью компенсации выпадающих доходов бюджетам субъектов Федерации. В частности, введен транспортный налог. В бюджеты субъектов Федерации дополнительно переданы: 15% земельного налога и 60% акцизов на нефтепродукты (в том числе 50% на формирование территориальных дорожных фондов).
Эти изменения налогового законодательства должны были стать основным условием для компенсации выпадающих доходов субъектов Федерации. Вместе с тем 50% земельного налога за земли городов и поселков, зачисляемые в бюджеты субъектов РФ (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга), носят целевой характер и направляются в территориальные дорожные фонды. До этого данные средства (3,1 млрд. руб.) являлись доходами общего покрытия расходной части бюджетов субъектов Федерации.
С введением гл. 26 Налогового кодекса РФ с 1 января 2002 г. введен налог на добычу полезных ископаемых с одновременной отменой действовавших платежей за пользование недрами, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Произошло перераспределение платежей за пользование природными ресурсами по уровням бюджетной системы в пользу федерального бюджета.
Если за 2001 г. в консолидированные бюджеты субъектов Федерации было зачислено 45,8% платежей за пользование природными ресурсами, то в 2002 г. — только 35,5%.
Введение плоской шкалы налогообложения по налогу на доходы физических лиц, пришедшей на смену спиралевидной системы, в которой предельная налоговая ставка равнялась 30%, повысило дополнительные доходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации и отчасти компенсировало потери бюджета от консолидации в федеральном бюджете налога на добавленную стоимость. Однако последовавшее за этим сокращение почти на треть — до 24% — ставки налога на прибыль корпораций, сопровождавшееся отменой налоговых льгот, не оправдало ожиданий. За 2001 г. в консолидированные бюджеты субъектов Федерации было зачислено 71,5% налога на доходы физических лиц, в 2002 г. — только 41,4%. Снизились поступления доходов от аренды земли по сравнению с 2001 г. на 8,4% (при снижении в 2002 г. установленной доли отчислений в федеральный бюджет доходов от аренды земли в 2 раза по сравнению с 2001 г. — с 30 до 15%). В 2002 г. задание по доходам от аренды земли выполнили только 11 субъектов РФ: Республика Башкортостан (357,7%), Омская область (321,7%), Республика Тыва (277,1%), Таймырский автономный округ (264,9%), Чеченская республика (251%), Республика Татарстан (148,6%), Республика Мордовия (137%), Республика Бурятия (132,5%), Магаданская область (132,1%), Агинский Бурятский автономный округ (126%), Кировская область (124,1%).
Значительное невыполнение плановых заданий по доходам от аренды земли имели Усть-Ордынский Бурятский автономный округ (9,7%), Республика Дагестан (10,9%), Корякский автономный округ (17,0%), Ненецкий автономный округ (17,8%), Республика Ингушетия (19,1%), Кабардино-Балкарская республика (20,9%). По состоянию на 1 января 2003 г. общая сумма задолженности по арендной плате за землю в бюджеты всех уровней составила 8,9 млрд. руб., в том числе перед федеральным бюджетом — 1,3 млрд. руб., или 37,2% от суммы поступивших в федеральный бюджет за 2002 г. арендных платежей за землю.
Наибольшую задолженность перед федеральным бюджетом по состоянию на 1 января 2003 г. имели Москва — 38,3% (от общей суммы задолженности), Нижегородская область — 5,6%, Кемеровская область — 3,9%, Санкт-Петербург — 3,1%. Не получен ожидаемый эффект от перехода к уплате акцизов через акцизные склады. Однако проверки, поведенные Счетной палатой РФ в 2002 г. в Республике Мордовия, Брянской, Оренбургской и Саратовской областях, свидетельствуют, что введение системы акцизных складов не оказало существенного влияния на сокращение нелегального оборота алкогольной продукции. Около половины оборота алкогольной продукции в указанных регионах является нелегальным, и с введением системы акцизных складов он практически не сократился.
Вместе с тем после реализации этой схемы значительно увеличилось число налогоплательщиков, что усложняет контроль над оборотом алкогольной продукции. Так, в Республике Мордовия и Брянской области до введения указанного режима было по одному плательщику акцизов, в Оренбургской области — 5, в Саратовской области — 3, а с введением нового порядка уплаты акциза в Республике Мордовия таких плательщиков стало 9, в Брянской области — 6, Оренбургской области — 19, Саратовской области — 15. Введение системы акцизных складов привело также к увеличению сроков уплаты акцизов, поскольку реализация алкогольной продукции между акцизными складами не является объектом налогообложения. Например, в Оренбургской области 60% алкогольной продукции закупается акцизными складами оптовых организаций у аналогичных акцизных складов.
Существенный ущерб бюджетная система Российской Федерации несет в результате продолжающегося уклонения предприятий и организаций от налогового учета и контроля. По состоянию на 1 января 2003 г. от постановки на налоговый учет уклонялись 6936 юридических лиц. Кроме того, 48,6% от общего числа состоящих на учете в налоговых органах хозяйствующих субъектов не представляли отчетность о своей деятельности и декларации о доходах, или сдавали «нулевые» балансы. По состоянию на 1 января 2003 г. за предприятиями и предпринимателями, не представившими отчетность или представившими «нулевые» балансы, числилась задолженность в бюджеты всех уровней в размере 124,8 млрд. руб.
Из сказанного можно сделать вывод, что в результате изменений налогового законодательства в Российской Федерации регионы потеряли значительную часть налоговых источников при сохранении за ними основной массы расходных полномочий. Снижение доходной базы регионов ведет к увеличению зависимости от федерального бюджета, от межбюджетных «трансфертов». Если в 2002 г. расходы по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» (15,9%) занимали только третье место по объему расходов федерального бюджета, уступая расходам, направляемым на финансирование расходов федерального бюджета по разделам «Национальная оборона» (17%) и «Обслуживание государственного долга» (17,1%), то в 2003 г. ситуация кардинально изменилась. Расходы по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» вышли на первое место (30,5%), опередив расходы на «Национальную оборону» (14,7%) и «Обслуживание государственного долга» (12%). Тенденция роста расходов по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» ожидается и в 2004 г. В соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2004 год» финансовая помощь бюджетам других уровней увеличилась, по сравнению с 2003 г., на 1,5% при росте расходов на национальную оборону — 0,8% и при сокращении расходов на обслуживание государственного долга — 1%. В 2004 г. будет продолжена работа по реформированию системы межбюджетных отношений, заложенная в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.
Дальнейшее экономическое и социальное развитие регионов России в последующие годы зависит от совершенствования межбюджетных отношений. В условиях разграничения полномочий бюджетов различных уровней первостепенной задачей является разработка мер стимулирования субъектов РФ по улучшению качества бюджетного планирования, наращиванию собственной налоговой базы, построению сбалансированных бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований.
Светлана Гиляровская
Журнал «Бюджет» №6 июнь 2004 г.
