6—17 апреля в Ижевске состоялся семинар «Бюджетная система и межбюджетные отношения в Германии и России». Семинар открыли Владимир Бельтюков, заместитель председателя правительства Удмуртской республики — министр финансов Удмуртской республики и Андрей Загорский, заместитель руководителя Московского представительства Фонда им. Конрада Аденауэра
Семинар был организован Министерством финансов и Министерством международных связей Удмуртской республики при содействии Фонда имени Конрада Аденауэра, проводящего активную просветительскую и консультационную работу. Участниками семинара стали руководители и специалисты Министерства финансов Удмуртской республики, заместители глав администраций муниципальных образований по экономике, руководители финансовых органов муниципальных образований региона, депутаты Государственного Совета Удмуртской республики.
В центре внимания участников семинара были вопросы федеративного устройства и разделения полномочий между уровнями власти, финансового выравнивания как составляющей межбюджетных отношений в России и Германии, а также нововведения в сфере межбюджетного регулирования в нашей стране.
Основы государственного строительства и разделения полномочий между Европейским Союзом, Федерацией, землями и муниципальными образованиями в Германии стали основной темой выступления Зигфрида Хонерта, адвоката, руководителя городского управления. Вопрос федеративного устройства и разграничения полномочий в России осветил в своем докладе Владимир Климанов, директор Института реформирования общественных финансов. Он провел параллели между Россией и Германией в вопросах государственного устройства, разделения полномочий и механизмов межбюджетного регулирования, пояснив, с какими объективными причинами связаны те или иные сходства и различия.
Следующий блок вопросов был посвящен межбюджетному регулированию. Применяемые в Удмуртской республике механизмы межбюджетного регулирования были затронуты в выступлении заместителя министра финансов Удмуртии Ольги Тимофеевой. Россия и Германия: сходства и различия Безусловно, проблемы межбюджетного регулирования, в том числе финансового выравнивания, актуальны и для России, и для Германии. Это нашло свое подтверждение и в рамках состоявшегося в столице Удмуртии семинара, составными частями которого стали не только выступления докладчиков с трибуны, но и дискуссия, состоявшаяся в рамках круглого стола.
Обе страны — федеративные государства с республиканской формой правления. Между тем по ряду позиций различия существенны. Например, в России количество субъектов федерации — 89, среди которых есть республики, края, области, города федерального значения, автономные округа. В Германии — 16 земель, относительно единых по своему статусу.
Российские регионы существенно дифференцированы по численности населения. Например, в Ненецком автономном округе проживает 45 тыс. человек, а есть субъекты, где проживают миллионы граждан. Например, в Москве — около 10 млн. жителей, в Московской области — 6 млн., в Краснодарском крае — 5 млн., в Санкт-Петербурге — 4,5 млн. жителей. В Германии таких различий нет.
Налоговые доходы российских регионов на душу населения отличаются в десятки раз. Размер бюджетной обеспеченности некоторых регионов в 5—10 раз превышает средний по стране показатель, другие же обеспечены бюджетными ресурсами лишь на 1/10 от среднего. В Германии превышение налоговых доходов субъектов над средним значением может достигать около 40%, но не нескольких раз, как в России. Немецкие граждане живут по своей Конституции уже более 50 лет (и именно в ней закреплены многие положения бюджетного выравнивания), Россия же только недавно разменяла второй десяток лет жизни в новых экономических и политических условиях. Все эти факторы значительно усложняют решение вопросов финансового выравнивания в нашей стране.
Вместе с тем и Германии присущи споры об источниках финансирования тех или иных бюджетных расходов, о бюджетном выравнивании. Не случайно германские финансисты очень четко, по пунктам, отвечали на вопрос: «Почему выравнивание дается так трудно?». По их версии, это происходит потому, что «некоторые различия имеют политические причины, распределение задач и рост доходов не происходят параллельно, трудно найти «приемлемые» или «справедливые» масштабы, а порядок выравнивания может привести к новым несправедливостям». Практически исчерпывающие формулировки. Действительность и перспективы реформы местного самоуправления
В настоящее время в Удмуртской республике местное самоуправление организовано по одноуровневой схеме, в границах районов и городов. Всего в республике создано 30 таких муниципальных образований. Соответственно формируется столько же местных бюджетов.
В Федеральном законе № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заложена идея формирования двухуровневой системы местного самоуправления — муниципальных районов (городских округов) и поселений. Реализация этого положения приведет к увеличению числа муниципальных образований и соответствующих бюджетов в Удмуртии на порядок — до 300—400.
Значительные по объему средства в настоящее время перераспределяются в целях межбюджетного регулирования путем установления дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты, что связано с неравномерностью размещения налоговой базы по территории республики. Использование дифференцированных нормативов отчислений позволяет сократить объем взаимных перечислений денежных средств между региональным и местными бюджетами, сохраняя заинтересованность местных органов власти в повышении собираемости налогов. Новым законодательством предусмотрено установление единых нормативов отчислений; дифференциация допускается лишь в отношении налога на доходы физических лиц в рамках формализованных схем выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Для оценки налогового потенциала и различий в стоимости предоставления бюджетных услуг потребуется и ряд статистических показателей. В настоящее время многие показатели в разрезе муниципальных образований органами статистики просто не разрабатываются и не входят в перечень Федеральной программы статистических работ. Есть мнение, что регионы сами должны организовать сбор и разработку необходимых показателей. Однако существует система государственной статистической отчетности: предприятия и организации отчитываются именно в органы государственной статистики. Создание параллельного потока информации не имеет под собой правового основания и представляется нецелесообразным и неэффективным, являясь чрезвычайно затратным с точки зрения трудовых и финансовых ресурсов.
Нововведение в бюджете Удмуртии 2004 года — субвенции на образовательный процесс, выделяемые местным бюджетам на реализацию делегированных полномочий. Фактически это одна из составляющих фонда компенсаций, который должен формироваться на региональном уровне по новому закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Также в Удмуртии применяется ряд инструментов межбюджетного регулирования, созвучных субсидиям для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов через Фонд софинансирования социальных расходов. Инвестиционная составляющая бюджетных расходов в Удмуртии в настоящее время сконцентрирована на республиканском уровне. Это дает свой положительный результат, позволяя обновлять и развивать общественную инфраструктуру во всех муниципальных образованиях. В будущем это фонд муниципального развития.
Из подвергающихся коррекции инструментов межбюджетного регулирования можно отметить еще и бюджетные ссуды, заменяемые бюджетными кредитами, за использование которых соответствующему уровню бюджета необходимо будет платить. Среди других проблем реформы местного самоуправления была обозначена остро стоящая проблема подготовки кадров соответствующей квалификации. Семинар продемонстрировал, что по ряду позиций в сфере межбюджетных отношений России близок германский опыт. Безусловно, он интересен и может быть использован в той масштабной работе, которая в ближайшее время предстоит финансистам России в свете реформы местного самоуправления. Дмитрий Винокуров
В центре внимания участников семинара были вопросы федеративного устройства и разделения полномочий между уровнями власти, финансового выравнивания как составляющей межбюджетных отношений в России и Германии, а также нововведения в сфере межбюджетного регулирования в нашей стране.
Основы государственного строительства и разделения полномочий между Европейским Союзом, Федерацией, землями и муниципальными образованиями в Германии стали основной темой выступления Зигфрида Хонерта, адвоката, руководителя городского управления. Вопрос федеративного устройства и разграничения полномочий в России осветил в своем докладе Владимир Климанов, директор Института реформирования общественных финансов. Он провел параллели между Россией и Германией в вопросах государственного устройства, разделения полномочий и механизмов межбюджетного регулирования, пояснив, с какими объективными причинами связаны те или иные сходства и различия.
Следующий блок вопросов был посвящен межбюджетному регулированию. Применяемые в Удмуртской республике механизмы межбюджетного регулирования были затронуты в выступлении заместителя министра финансов Удмуртии Ольги Тимофеевой. Россия и Германия: сходства и различия Безусловно, проблемы межбюджетного регулирования, в том числе финансового выравнивания, актуальны и для России, и для Германии. Это нашло свое подтверждение и в рамках состоявшегося в столице Удмуртии семинара, составными частями которого стали не только выступления докладчиков с трибуны, но и дискуссия, состоявшаяся в рамках круглого стола.
Обе страны — федеративные государства с республиканской формой правления. Между тем по ряду позиций различия существенны. Например, в России количество субъектов федерации — 89, среди которых есть республики, края, области, города федерального значения, автономные округа. В Германии — 16 земель, относительно единых по своему статусу.
Российские регионы существенно дифференцированы по численности населения. Например, в Ненецком автономном округе проживает 45 тыс. человек, а есть субъекты, где проживают миллионы граждан. Например, в Москве — около 10 млн. жителей, в Московской области — 6 млн., в Краснодарском крае — 5 млн., в Санкт-Петербурге — 4,5 млн. жителей. В Германии таких различий нет.
Налоговые доходы российских регионов на душу населения отличаются в десятки раз. Размер бюджетной обеспеченности некоторых регионов в 5—10 раз превышает средний по стране показатель, другие же обеспечены бюджетными ресурсами лишь на 1/10 от среднего. В Германии превышение налоговых доходов субъектов над средним значением может достигать около 40%, но не нескольких раз, как в России. Немецкие граждане живут по своей Конституции уже более 50 лет (и именно в ней закреплены многие положения бюджетного выравнивания), Россия же только недавно разменяла второй десяток лет жизни в новых экономических и политических условиях. Все эти факторы значительно усложняют решение вопросов финансового выравнивания в нашей стране.
Вместе с тем и Германии присущи споры об источниках финансирования тех или иных бюджетных расходов, о бюджетном выравнивании. Не случайно германские финансисты очень четко, по пунктам, отвечали на вопрос: «Почему выравнивание дается так трудно?». По их версии, это происходит потому, что «некоторые различия имеют политические причины, распределение задач и рост доходов не происходят параллельно, трудно найти «приемлемые» или «справедливые» масштабы, а порядок выравнивания может привести к новым несправедливостям». Практически исчерпывающие формулировки. Действительность и перспективы реформы местного самоуправления
В настоящее время в Удмуртской республике местное самоуправление организовано по одноуровневой схеме, в границах районов и городов. Всего в республике создано 30 таких муниципальных образований. Соответственно формируется столько же местных бюджетов.
В Федеральном законе № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заложена идея формирования двухуровневой системы местного самоуправления — муниципальных районов (городских округов) и поселений. Реализация этого положения приведет к увеличению числа муниципальных образований и соответствующих бюджетов в Удмуртии на порядок — до 300—400.
Значительные по объему средства в настоящее время перераспределяются в целях межбюджетного регулирования путем установления дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты, что связано с неравномерностью размещения налоговой базы по территории республики. Использование дифференцированных нормативов отчислений позволяет сократить объем взаимных перечислений денежных средств между региональным и местными бюджетами, сохраняя заинтересованность местных органов власти в повышении собираемости налогов. Новым законодательством предусмотрено установление единых нормативов отчислений; дифференциация допускается лишь в отношении налога на доходы физических лиц в рамках формализованных схем выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Для оценки налогового потенциала и различий в стоимости предоставления бюджетных услуг потребуется и ряд статистических показателей. В настоящее время многие показатели в разрезе муниципальных образований органами статистики просто не разрабатываются и не входят в перечень Федеральной программы статистических работ. Есть мнение, что регионы сами должны организовать сбор и разработку необходимых показателей. Однако существует система государственной статистической отчетности: предприятия и организации отчитываются именно в органы государственной статистики. Создание параллельного потока информации не имеет под собой правового основания и представляется нецелесообразным и неэффективным, являясь чрезвычайно затратным с точки зрения трудовых и финансовых ресурсов.
Нововведение в бюджете Удмуртии 2004 года — субвенции на образовательный процесс, выделяемые местным бюджетам на реализацию делегированных полномочий. Фактически это одна из составляющих фонда компенсаций, который должен формироваться на региональном уровне по новому закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Также в Удмуртии применяется ряд инструментов межбюджетного регулирования, созвучных субсидиям для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов через Фонд софинансирования социальных расходов. Инвестиционная составляющая бюджетных расходов в Удмуртии в настоящее время сконцентрирована на республиканском уровне. Это дает свой положительный результат, позволяя обновлять и развивать общественную инфраструктуру во всех муниципальных образованиях. В будущем это фонд муниципального развития.
Из подвергающихся коррекции инструментов межбюджетного регулирования можно отметить еще и бюджетные ссуды, заменяемые бюджетными кредитами, за использование которых соответствующему уровню бюджета необходимо будет платить. Среди других проблем реформы местного самоуправления была обозначена остро стоящая проблема подготовки кадров соответствующей квалификации. Семинар продемонстрировал, что по ряду позиций в сфере межбюджетных отношений России близок германский опыт. Безусловно, он интересен и может быть использован в той масштабной работе, которая в ближайшее время предстоит финансистам России в свете реформы местного самоуправления. Дмитрий Винокуров
Журнал «Бюджет» №6 июнь 2004 г.
