Способы взаимодействия
Повышенное внимание уделяется превентивной работе, в рамках которой на постоянной основе готовятся правовые заключения на проекты нормативных актов, направляются соответствующие замечания. Также, чтобы исключить возможность принятия нормативных актов, противоречащих действующему законодательству, представители прокуратуры области в обязательном порядке участвуют в заседаниях областного правительства и Московской областной думы.
На особом месте — вопросы взаимодействия с органами государственной власти области и органами местного самоуправления, в том числе по вопросам повышения профессионального уровня муниципальных служащих, осуществляющих разработку муниципальных правовых актов и создания качественной муниципальной правовой базы. Для этого прокуратура области и Управление Министерства юстиции РФ по Московской области заключили соглашение о взаимодействии в части систематического обмена информацией о выявляемых нормативных актах органов государственной власти области и органов местного самоуправления, не соответствующих федеральному законодательству.
Плодотворной можно назвать и совместную работу прокуратуры области с Министерством по делам территориальных образований правительства Московской области. Все сведения, которые предоставляют Управление Министерства юстиции РФ по Московской области и Министерство по делам территориальных образований Московской области анализируются, а информация о нарушениях действующего законодательства, которые допускают органы местного самоуправления при издании муниципальных правовых актов, направляется городским и районным прокурорам для обеспечения законности принимаемых муниципальных правовых актов. Такой обмен информацией помогает оперативно выявить недостатки как в организации работы нижестоящих прокуратур в сфере осуществления надзора за законностью нормативно-правовых актов, так и в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области.
Проводятся совместные совещания с представителями профильных министерств правительства Московской области и Управления Министерства юстиции РФ по Московской области. На них рассматриваются наиболее актуальные вопросы применения действующих нормативно-правовых актов органов государственной власти области и органов местного самоуправления, затрагивающих права граждан, правоприменительная практика по которым свидетельствовала о необходимости внесения в данные нормативные акты соответствующих изменений. К примеру, практика правоприменения постановления областного правительства от 10 ноября 2010 г. № 977/52
«О Порядке предоставления и оплаты социальных услуг, оказываемых государственными учреждениями социального обслуживания Московской области в стационарных условиях» свидетельствовала о необходимости внесения уточнений в понятие дохода гражданина, поскольку отсутствие четкого разграничения видов доходов создает условия для применения должностными лицами данной нормы по своему усмотрению.
Повышение правовой грамотности
Сотрудники прокуратуры области принимают активное участие во всех мероприятиях, которые направлены на повышение качества подготовки и оформления нормативно-правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления, а также поступающих в Московскую областную думу в порядке законодательной инициативы. Одно из таких мероприятий — стажировка, проводимая Московской областной думой, для муниципальных служащих, обеспечивающих деятельность советов депутатов муниципальных образований, на которой рассматривались вопросы соблюдения правил юридической техники при подготовке и оформлении нормативно-правовых актов, а также вопросы протокольного делопроизводства и формирования архивных фондов Советов депутатов муниципальных образований и т. д. Практикуются рабочие встречи с представителями органов местного самоуправления в рамках выездов в городские и районные прокуратуры. Такие встречи способствуют разрешению проблем, связанных с нормотворческим процессом органов местного самоуправления, получению объективной информации о недостатках в организации работы нижестоящих прокуратур и т. д.
На протяжении последних девяти лет Государственное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования «Московский областной учебный центр „Нахабино“» успешно взаимодействует с органами государственной власти области и проводит практические занятия с государственными и муниципальными служащими. Ежегодно в учебных мероприятиях принимают участие свыше 200 руководителей и специалистов министерств, комитетов и управлений региона. Чтобы максимально приблизить образовательный процесс к практической деятельности слушателей, к участию в занятиях привлекаются сотрудники прокуратуры Московской области.
Необходимо отметить и то, что получены определенные результаты от совместной работы прокуратуры области и Министерства по делам территориальных образований в части разработки модельных муниципальных правовых актов. Сборник типовых модельных муниципальных правовых актов был направлен всем городским и районным прокурорам в целях оказания помощи органам местного самоуправления в разработке муниципальных правовых актов. Стоит отметить, что многие муниципальные образования эти документы взяли за основу при разработке и принятии своих нормативно-правовых актов. Всего городскими и районными прокурорами области в 2010 году разработано и направлено более 100 проектов модельных муниципальных правовых актов.
Городские и районные прокуроры также ориентированы на активное участие в правотворческом процессе органов местного самоуправления в целях создания эффективной и непротиворечивой нормативно-правовой базы на местном уровне, отвечающей потребностям развития региона и интересам населения. В большинстве случаев прокуроры на местах наладили должное взаимодействие с органами местного самоуправления, что положительно влияет на проводимую последними работу по приведению муниципальной правовой базы в соответствие действующему федеральному и областному законодательству. В 2010 году прокуроры приняли участие более чем в двух тыс. заседаний местных советов депутатов и совещаний глав муниципальных образований, на которых обсуждались принимаемые нормативно-правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан. Такие меры позволили предотвратить принятие значительного числа незаконных муниципальных правовых актов. В рамках мониторинга действующего федерального и регионального законодательства прокуроры направляют информацию о необходимости разработки и принятия тех или иных правовых актов в органы местного самоуправления. В 2010 году по 1100 обращениям, направленным в органы местного самоуправления, было принято более 800 нормативно-правовых актов.
Стоит отметить, что сегодня уже в 372 муниципальных образованиях внесены изменения в действующие уставы, которые предусматривают наделение прокуроров правом нормотворческой инициативы. Реализация такого права дает возможность более эффективно с учетом имеющейся у прокуратуры правоприменительной практики влиять на нормотворческий процесс.
Меры принимаются, но проблемы остаются
Однако несмотря на все принимаемые меры, упущений в организации работы в правотворческой сфере со стороны органов местного самоуправления сегодня достаточно, да и качество принимаемых нормативных актов, их корректировка оставляют желать лучшего. В этой связи все большее значение отводится мониторингу законодательства, который становится не просто очередным модным новшеством, а необходимым явлением времени, мерой, позволяющей установить устойчивую связь между законодательной деятельностью и ее конечным результатами.
В соответствии с «Положением о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов», утвержденным постановлением Правительства РФ 10 сентября 2008 г. № 657, а также Законом Московской области «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области», органы местного самоуправления с января 2009 года должны были начать работу по систематизации ранее принятых нормативно-правовых актов для последующего занесения этих актов в регистр. Вместе с тем результаты проведенных прокурорских проверок свидетельствуют о том, что до сих пор далеко не все органы местного самоуправления организовали надлежащую работу по проведению мониторинга федерального и областного законодательства, выявлению потребностей в правовом регулировании общественных отношений, принятию мер к устранению пробелов и коллизий правового регулирования.
Продолжая тему мониторинга законодательства, необходимо обратить внимание и на проблему учета принимаемых нормативно-правовых актов. Так, органы прокуратуры области во исполнение приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. № 155 и Национального плана по противодействию коррупции проводят сверки действующих нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, подлежащих приведению в соответствие федеральному законодательству. Такие сверки проводятся систематически, а полученные сведения сопоставляются с данными регионального Управления Министерства юстиции РФ и Министерства по делам территориальных образований Московской области. Однако сведения о количестве принятых муниципальных правовых актов, предоставляемые городскими и районными прокурорами на основании информации органов местного самоуправления, имеют существенные расхождения с данными управления и министерства. Дело в том, что вопросы отнесения правовых актов к нормативным и не нормативным до настоящего времени порождают много споров не только среди работников прокуратуры и судов, но и между уполномоченными органами по ведению регистра муниципальных правовых актов, а также органами власти. Усугубляет ситуацию отсутствие на федеральном уровне закона о нормативно-правовых актах. Сформировать качественную нормативную базу на всех уровнях можно лишь при наличии заинтересованности всех участников нормотворческого процесса. Чтобы выработать единый подход по вопросам отнесения муниципальных правовых актов к нормативным, в рамках совместной работы с органами государственной власти области и органами местного самоуправления на территории Московской области принято решение о применении положений постановления Пленума Верховного суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48, в котором определены существенные признаки, характеризующие нормативно-правовой акт.
Также следует обратить внимание на вопросы, связанные с опубликованием (обнародованием) принятых органами местного самоуправления нормативно-правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, поскольку такие акты вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Источником сведений о принятии нормативных актов являются средства массовой информации, расположенные на территории муниципального образования, органы местного самоуправления которого принимали такой нормативный акт. Однако на практике зачастую в нормативных актах, принимаемых органами местного самоуправления, отсутствуют положения о необходимости опубликования данного акта в СМИ. Соответственно в дальнейшем такие акты не публикуются. В отдельных нормативных актах имеется ссылка на необходимость их размещения на официальном сайте органа местного самоуправления в сети Интернет. При этом не учитывается факт, что сайт не является официальным источником опубликования нормативно-правового акта. Необходимо указать и на то, что зачастую муниципальные образования нарушают не только федеральное законодательство, но и требования своих Уставов, в которых прописано, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования).
Приведенные примеры — это, безусловно, лишь часть тех проблем, которые возникают в рамках взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области. Но вместе с тем надо сказать, что работа по устранению этих проблем сегодня ведется очень активно. И органы прокуратуры, и органы местного самоуправления отчетливо понимают, что конструктивное взаимодействие выгодно обеим сторонам.
