С 1 января 2006 г. положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131) реализуются во всех субъектах РФ. В связи с этим органы местного самоуправления нескольких тысяч вновь образованных муниципальных образований начали самостоятельно исполнять возложенные на них полномочия, а также формировать и исполнять собственные местные бюджеты.
В большинстве вновь образованных поселений в период подготовки к реализации Федерального закона № 131 отсутствовали кадровые, организационные, материальные и финансовые ресурсы, необходимые для самостоятельного исполнения возложенных на них вопросов местного значения.
В связи с этим в Федеральный закон № 131 и Бюджетный кодекс были внесены изменения, позволяющие субъектам РФ на переходный период до 1 января 2009 г. передавать решение вопросов местного значения вновь образованных поселений муниципальным районам, а также формировать доходы и расходы указанных поселений в качестве составной части бюджетов муниципальных районов .
При этом с 1 января 2006 г. в полном объеме к реализации данного Федерального закона приступили 46 субъектов РФ.
Однако по истечении срока действия переходного периода органы местного самоуправления всех поселений должны приступить к реализации собственных полномочий в полном объеме и сформировать собственные местные бюджеты. Для этого субъекты РФ и органы местного самоуправления должны провести целый комплекс организационно-технических и методических мероприятий, что требует выделения значительных материальных и финансовых средств из региональных и местных бюджетов.
Важно отметить, что успешное проведение реформы местного самоуправления в значительной степени зависит от порядка и условий распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы РФ. Дело в том, что в Бюджетном кодексе РФ распределяются налоговые доходы между уровнями бюджетной системы, а из федерального и региональных бюджетов предоставляются межбюджетные трансферты. От размеров и принципов их распределения зависит бюджетная обеспеченность регионов и муниципальных образований, а следовательно, уровень и качество жизни проживающего в них населения.
Федеральный бюджет на 2007 г. сформирован в соответствии с основными направлениями и ориентирами бюджетной политики государства в 2007 г., а также в среднесрочной перспективе.
В Бюджетном послании Президента РФ в качестве одной из основных целей бюджетной политики на 2007 г. и в среднесрочной перспективе предусмотрено создание условий для обеспечения сбалансированности бюджетной системы в долгосрочном периоде.
Однако в 2007 г., как и в предыдущие годы, сохраняется тенденция централизации в федеральном бюджете налоговых доходов бюджетной системы, что подтверждается следующими цифрами.
Налоговые доходы федерального бюджета в 2007 г. составят 4,2 трлн руб. или 56,3% налоговых доходов консолидированного бюджета РФ, а налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ – 3,29 трлн руб. или 43,7% налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации (без учета финансовой помощи и единого социального налога). При этом в 2007 г. запланирован профицит федерального бюджета в размере 1,5 трлн руб. или 4,8% к ВВП, что значительно выше прогнозируемого профицита консолидированного бюджета субъектов РФ, который составит только 78,06 млрд руб.
Указанная централизация налоговых доходов влечет значительное перераспределение бюджетных средств между уровнями бюджетной системы посредством механизмов бюджетного выравнивания. В связи с этим ежегодно значительно увеличивается объем межбюджетных трансфертов, в том числе в виде финансовой помощи, предоставляемых бюджетам других уровней.
Так, в 2007 г. их объем составит 777,2 млрд руб. (без учета межбюджетных трансфертов внебюджетным фондам), что на 46,8% выше уровня текущего года. Удельный вес этих межбюджетных трансфертов в 2007 г. возрастет с 12,4 до 14,2%.
В 2007 г. формирование доходов и расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации.
Поступления в местные бюджеты от местных налогов составят 5% от общей суммы доходов местных бюджетов. Наиболее значимыми из всех налоговых доходов для местных бюджетов останутся поступления от налога на доходы физических лиц в размере не менее 40% поступлений от данного налога, что составит 22,4% от общей суммы доходов местных бюджетов .
Но даже все в совокупности налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов не смогут обеспечить формирование их достаточной собственной доходной базы. Очевидно, что в большинстве городских и сельских поселений местные бюджеты будут формироваться в основном за счет финансовой помощи, доля которой в доходах большинства местных бюджетов составляет 60%, а в некоторых местных бюджетах – 80%.
Вместе с тем обеспечить укрепление финансовой самостоятельности муниципальных образований, а также формирование у них стимулов для увеличения поступлений в соответствующие местные бюджеты возможно только при условии увеличения доли налоговых доходов в местных бюджетах и сокращения объемов предоставляемой им финансовой помощи из бюджетов других уровней.
Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, которые должны осуществляться ими самостоятельно за счет средств региональных бюджетов (за исключением субвенций из федерального бюджета). Для этих целей в составе бюджетов субъектов РФ образуются фонды финансовой поддержки муниципальных образований .
Однако субъекты РФ не располагают достаточными собственными налоговыми доходами для исполнения указанного полномочия. Так, в 2006 г. из региональных бюджетов местным бюджетам передана финансовая помощь на сумму 445,7 млрд руб., что составляет 41,6% от общего объема собственных доходов местных бюджетов.
Учитывая значительную централизацию налоговых доходов в федеральном бюджете, бюджетная обеспеченность муниципальных образований в значительной степени зависит от размера финансовой помощи, оказываемой за счет федерального бюджета бюджетам субъектов РФ.
Основная часть межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на 2007 г. бюджетам других уровней предоставляется из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, Федерального фонда софинансирования социальных расходов, Федерального фонда регионального развития, Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов и Федерального фонда компенсаций.
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ сформирован в 2007 г. в размере 260,4 млрд руб. или с ростом против уровня 2006 г. на 14,1%. Это выше прогнозируемых темпов инфляции в 2007 г. (6,5–8%) на 6 процентных пунктов. Помимо этого на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов предусматриваются дотации в размере 49,6 млрд руб., что выше уровня 2006 г.
Увеличение объема данного фонда позволит в 2007 г. довести бюджетную обеспеченность высокодотационных регионов до 64% от среднероссийского уровня, а также увеличить размеры финансовой поддержки муниципальных образований из региональных бюджетов.
Вместе с тем указанный уровень выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ является достаточно произвольной величиной, поскольку в законодательстве РФ не установлены цели, порядок и критерии его определения. А органы государственной власти субъектов РФ самостоятельно утверждают методики выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Однако критерии и методики выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований должны обеспечивать формирование в региональных и местных бюджетах минимальной доходной базы для реализации конституционных гарантий, предоставленных гражданам в сферах образования, здравоохранения, культуры, в области социального обеспечения, а также осуществления субъектами РФ и муниципальными образованиями других полномочий в пределах их ведения. Для этого требуется провести инвентаризацию общественных услуг, гарантированных гражданам и осуществить оценку их стоимости.
Как и предыдущие годы, в 2007 г. из Федерального фонда софинансирования социальных расходов будет предоставляться целевая финансовая помощь регионам для финансирования собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ по социальной поддержке отдельных категорий граждан. Объем указанного Фонда сформирован в сумме 35,4 млрд руб., что выше уровня 2006 г. на 27,8%.
Вместе с тем за счет средств данного фонда не предусматривается софинансирование социальных расходов местных бюджетов. Субъекты РФ могут образовывать региональные фонды софинансирования социальных расходов только за счет собственных финансовых ресурсов.
В 2007 г. объем Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов планируется в размере 1,97 млрд руб. Его средства предполагается направить на реализацию программ реформирования региональных и муниципальных финансов в виде субвенций субъектам РФ в размере 1,5 млрд руб. и муниципальным образованиям – 436,1 млн руб. При этом размер субвенций, которые будут предоставляться 10 муниципальным образованиям, составляет только 22,2% от общего объема данного Фонда.
Учитывая, что органам местного самоуправления необходимы средства на реализацию программ реформирования муниципальных финансов, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, реализацию социально значимых мероприятий и проектов, следовало бы увеличить долю средств из данного фонда местным бюджетам.
В федеральных бюджетах необходимо ежегодно предусматривать средства на поощрение более значительного количества субъектов РФ и муниципальных образований, добившихся существенного улучшения качества управления общественными финансами, а также на формирование у них стимулов для проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления.
Федеральный фонд компенсаций образуется с целью финансового обеспечения полномочий Российской Федерации, делегируемых для исполнения органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления. В 2007 г. данный Фонд сформирован в сумме 153,1 млрд руб., что превышает уровень текущего года более чем в два раза.
Вместе с тем положения ст. 4 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» возлагают на местную администрацию муниципальных образований полномочия по регистрационному учету граждан Российской Федерации в тех городах, поселках, сельских населенных пунктах, где отсутствуют федеральные органы по контролю и надзору в сфере миграции. Однако из федерального бюджета органам местного самоуправления не предоставляются субвенции на осуществление указанных полномочий.
В связи с этим в законодательстве Российской Федерации необходимо урегулировать порядок наделения органов местного самоуправления указанными государственными полномочиями, а также порядок предоставления из федерального бюджета местным бюджетам субвенций на исполнение органами местного самоуправления данных полномочий.
Средства Федерального фонда регионального развития в размере 6,39 млрд руб. направляются на выравнивание обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой регионального и муниципального значения. Вместе с тем в составе данного фонда не предусматриваются средства для поддержки фондов муниципального развития, созданных субъектами РФ, поэтому он не может оказывать влияние на увеличение инвестиционных расходов местных бюджетов.
На основе проведенного анализа можно сделать вывод о том, что предусмотренные в федеральном бюджете на 2007 г. объемы межбюджетных трансфертов позволяют субъектам РФ обеспечить выполнение основных расходных обязательств региональных бюджетов. Вместе с тем данных средств явно недостаточно для того, чтобы субъекты Федерации смогли решить все финансовые проблемы муниципальных образований.
По экспертным оценкам Счетной палаты РФ, кредиторская задолженность муниципальных образований на 1 июля 2006 г. составила около 58,3 млрд руб., а муниципальный долг - 108 млрд . При этом в 2007 г. в ряде субъектов РФ прогнозируется дефицит местных бюджетов на уровне 38,3 млрд руб. .
Однако «реальный» дефицит местных бюджетов намного выше прогнозируемого. Бездефицитные местные бюджеты зачастую принимаются в связи с отсутствием реальных источников финансирования дефицита местных бюджетов.
Расходы местных бюджетов обеспечиваются собственными доходами только на уровне 43,2%. При этом в большинстве муниципальных образований основная часть средств местных бюджетов направляется на выплату заработной платы работникам муниципальных учреждений (более 50%) и оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений (до 30%).
Из этого следует, что в большинстве местных бюджетов отсутствуют средства для развития малого предпринимательства, сельскохозяйственного производства, рынка сельскохозяйственной продукции, благоустройства территорий, строительства и реконструкции дорог местного значения, а также осуществления других полномочий по решению вопросов местного значения.
Для подавляющего большинства муниципальных образований является проблематичным финансовое обеспечение расходов инвестиционного характера, направленных на развитие собственного экономического потенциала. В связи с этим органы местного самоуправления не могут выделять из местных бюджетов какие-либо значительные средства на реализацию планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований.
Муниципальные образования не располагают необходимыми средствами для финансирования за счет собственной финансовой базы расходов на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, а также инженерных сетей и объектов коммунальной инфраструктуры муниципальных образований. При этом, по оценкам специалистов, в настоящее время основные фонды теплоснабжения изношены на 60%, электроснабжения – на 70%, водопроводные сети – на 55%, канализационные – на 30%.
Закрепление в 2005–2006 гг. в законодательстве Российской Федерации дальнейшего разграничения полномочий между органами власти всех уровней привело к увеличению количества полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В частности, к ним были отнесены: создание условий для развития малого предпринимательства, сельскохозяйственного производства, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, развитие физической культуры и массового спорта, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и другие.
Однако доходная база местных бюджетов в связи с осуществлением органами местного самоуправления указанных полномочий не была увеличена, что ухудшило финансовое положение муниципальных образований в 2006 г. и может негативно отразиться на формировании и исполнении местных бюджетов в 2007 г.
Для обоснованного определения объема расходов местных бюджетов требуется разработка методик и критериев выявления минимальных финансовых потребностей муниципальных образований при осуществлении текущих и капитальных расходов в наиболее приоритетных отраслях экономики (образование, здравоохранение, ЖКХ, социальная сфера, дорожное хозяйство).
Кроме того, Правительство РФ должно оказать финансовую и методическую помощь органам местного самоуправления в организации сбора, обработки и формирования данных, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципальных образований. Отсутствие показателей статистической отчетности не позволяет осуществлять обоснованный прогноз доходов и расходов местных бюджетов даже на краткосрочный период времени.
В федеральном бюджете на 2007 г. предусмотрены незначительные средства в размере 15 млн руб. на реализацию Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления.
Однако, по экспертным оценкам Счетной палаты РФ, объем фактических расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на реализацию Федерального закона № 131 в 2006 г. составил около 300 млрд. руб., или в 1,7 раза больше, чем в 2005 г. . При этом значительно увеличились расходы региональных и местных бюджетов на профессиональную подготовку и повышение квалификации депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, установление и описание границ муниципальных образований, инвентаризацию, оценку, оформление технической документации земельных участков и муниципального имущества, материально-техническое обеспечение деятельности органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований.
Данные расходы региональных и местных бюджетов не учитывались при расчете расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований в условиях проведения реформы местного самоуправления, а следовательно, не обеспечены соответствующими источниками доходов для их финансирования из региональных и местных бюджетов.
Вместе с тем федеральный бюджет должен быть больше ориентирован на решение проблем финансовой обеспеченности не только субъектов РФ, но и муниципальных образований. Так, например, Счетная палата РФ в своих аналитических записках предлагает создать в федеральном бюджете Федеральный фонд финансовой поддержки реформы местного самоуправления.
В условиях перехода на утверждение трехлетнего федерального бюджета Правительство РФ в течение 2007 г. должно не только определить размер финансовых средств, подлежащих выделению из федерального бюджета на поддержку реформы местного самоуправления, но и проработать порядок, механизмы и условия предоставления указанных средств региональным и местным бюджетам.
Кроме того, требуется скорейшее принятие Государственной Думой проекта федерального закона «О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального хозяйства», а также разработка мер по реструктуризации и ликвидации кредиторской задолженности организаций жилищно-коммунального хозяйства.
В современных условиях необходимо укреплять собственную финансовую базу муниципальных образований за счет увеличения числа местных налогов и размеров нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов. При этом принятие федеральных законов, предусматривающих возникновение новых расходных обязательств местных бюджетов, должно осуществляться при условии соблюдения принципа долгосрочной сбалансированности местных бюджетов.
В случае принятия законодательных инициатив по разграничению и перераспределению полномочий между уровнями публичной власти Правительство РФ должно в обязательном порядке осуществлять оценку изменений расходных обязательств региональных и местных бюджетов. В целях финансового обеспечения указанных полномочий на основе указанной оценки должны вноситься соответствующие изменения в налоговое и бюджетное законодательство Российской Федерации, увеличивающие доходную базу местных бюджетов в целях исполнения новых расходных обязательств.
Кроме того, следует исключить возможность внесения изменений в положения Бюджетного и Налогового кодексов РФ, приводящих к снижению доходной базы по налогам и сборам, поступления от которых зачисляются в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, а также урегулировать порядок налогообложения незавершенных объектов строительства. В связи с наличием федеральных льгот по земельному налогу местные бюджеты недополучают ежегодно до 20 млрд руб.
В настоящее время Государственной Думой в первом чтении принят проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации». Важной новацией указанного законопроекта является то, что весь процесс работы над бюджетами будет осуществляться на основе новой методологии, которая предполагает переход к эффективному и прозрачному управлению общественными финансами, среднесрочному бюджетному планированию, выделению средств из бюджетов для достижения конечных результатов, формированию бюджетов на трехлетний период. В связи с этим актуальной задачей остается распространение на местный уровень реформы бюджетного процесса.
Только при соблюдении этих условий органы местного самоуправления могут осуществлять достоверное и объективное среднесрочное бюджетное планирование, а также эффективную и ответственную налоговую и бюджетную политику в целях комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.
Справка «Бюджета»
Вадим Викторович ВОЛКОВ, главный консультант аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления
Родился 25 июля 1974 г. в пос. Ашукино Пушкинского района Московской области.
В 1993 г. окончил Хотьковский колледж (Московская область), специальность «Правоведение», а в 1996 г. – Московский гуманитарно-экономический институт, специальность «Юриспруденция».
1993–1996 гг. – юрисконсульт товарищества с ограниченной ответственностью «Циклон».
1996–2001 гг. – главный специалист, консультант департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ.
С 2001 г. по настоящее время – консультант, главный консультант аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления.
Награжден почетной грамотой аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Журнал "Бюджет" №4 апрель 2007 г.
