Муниципалитеты: проблемы финансирования

 2006 г. стал годом реализации третьего этапа реформы местного самоуправления. Позади принятие Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и определение границ муниципальных образований. Казалось бы, сделано все необходимое для успешной реализации муниципальными образованиями (МО) своих полномочий. Однако утверждать, что все МО в состоянии принять на себя ответственность за собственную деятельность, пока преждевременно.
Сергей МИРОШНИКОВ, директор Департамента федеральных отношений, государственного управления и местного самоуправления Министерства регионального развития РФ

 Сегодня в Российской Федерации существует 24 208 муниципальных образований (до реформы их было около 11 тыс.). Управление своей территорией граждане доверили более чем 252 тыс. депутатов МО. Следует отметить, что муниципальные выборы вызвали огромный интерес населения, во многих территориальных органах активность граждан была выше предполагаемого уровня. Среди избранных глав есть и очень молодые люди, чуть старше 20 лет, и люди солидного возраста, обладающие большим опытом. У них впереди огромная работа – в первую очередь по формированию финансово-экономической основы МО, подбору квалифицированных муниципальных служащих, развитию межмуниципального сотрудничества.
Полномочия МО, определенные Федеральным законом № 131-ФЗ, заставили глав с момента вступления в должность заняться анализом собственных возможностей и расходов. По данным Минфина России, уточненные доходы местных бюджетов в 2006 г. утверждены в сумме 1 458 млрд руб., а расходы – в сумме 1 520 млрд, то есть с дефицитом в 62 млрд. Предварительные итоги года таковы: дополнительные доходы составили почти 80 млрд руб., в том числе 33 млрд – по муниципальным районам, 41 млрд – по городским округам, менее 6 млрд – по поселениям.
Увеличение доходов местных бюджетов позволило снизить объем кредиторской задолженности местных бюджетов с 63 млрд руб. на начало 2006 г. до 54 млрд, в том числе по оплате труда работников бюджетной сферы, по оплате коммунальных услуг бюджетным учреждениям и по предоставлению субсидий на оплату ЖКУ.
Но это лишь парадная сторона действительности, где за общими показателями спрятаны существенные проблемы. Так, по данным Счетной палаты России, которая оценила затраты органов МО на исполнение закона № 131-ФЗ в прошлом году, скрытый дефицит по муниципальным бюджетам составил более 360 млрд руб.
Организация электро-, тепло- и газоснабжения, обеспечение населения топливом, обслуживание муниципального жилищного фонда, содержание и строительство дорог общего пользования в пределах поселений, переселение из ветхого и аварийного жилья, обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, – вот краткий перечень полномочий, на реализацию которых у МО катастрофически не хватает средств. К сожалению, более 40% бюджетных средств МО поступают не из собственных доходов от налогов и сборов, а являются субвенциями на выравнивание бюджетной обеспеченности, трансфертами из региональных бюджетов. Это еще раз доказывает крайне малую самостоятельность МО, особенно сельских, дотационность которых порой достигает 90%. Объем субвенций из бюджетов регионов в 2006 г. (420 млрд руб.) оказался недостаточным для обеспечения сбалансированности бюджетов. Таким образом, ясно, что экономическая и финансовая основа МО пока не выстроена для успешной реализации поставленных задач.
Переходный период по реализации муниципальной реформы был продлен до 2009 г., а значит, у власти еще есть время для решения вопросов, без ответов на которые нельзя создать нормально функционирующую систему МО. Например, для того, чтобы МО эффективно работали, необходимы финансы и имущество. Разграничение имущества требует его учета и инвентаризации. Раньше этот процесс был достаточно условным, однако в будущем передача имущества в аренду, концессию и т.д. без четкого учета и инвентаризации окажется невозможной. Нужно в установленном порядке провести регистрацию и инвентаризацию, обеспечить своевременное составление технических паспортов имущества, что потребует серьезных затрат.
Не решен вопрос с передачей жилищного фонда и объектов жилищно-коммунального хозяйства и их разграничением между МО. Определение способов управления жилищным фондом по выбору, прописанное в Жилищном кодексе, осложняется тем, что процедура передачи жилых домов с баланса районов на баланс сельских поселений до сих пор не завершена. Муниципальные образования остро нуждаются в значительных средства на проведение технической инвентаризации.
Вспоминается опыт территориального устройства МО. В процессе составления карт, описания границ муниципальных образований (необходимый элемент построения территориальной основы муниципалитетов в 2005–2006 гг.) пришлось столкнуться с беспределом соответствующих организаций, которые требовали за необходимые работы завышенной оплаты. И только совместная деятельность федеральных и региональных властей позволила ограничить произвол и провести работу по определению границ МО по разумным ценам и в требуемые сроки. Чтобы избежать повторения ситуации при проведении технической инвентаризации, нужно объединить действия органов власти уже на подготовительном этапе.
Необходимы последовательные изменения бюджетного и налогового законодательства для укрепления финансовой основы местного самоуправления, но сделать это весьма непросто. Налоговые источники распределены по территории страны крайне неравномерно, что ограничивает возможность закрепления постоянных налогов за органами местного самоуправления. Помочь могут увеличение числа местных налогов и полное взимание налога на вмененный доход, а также отмена федеральных льгот по налогу на землю, по которому МО недополучают до 20 млрд руб. Кроме того, следует предоставить льготы по налогообложению участков, занятых объектами инфраструктуры, что позволит – особенно в городах – ввести значительные территории в хозяйственный оборот. Без принятия названных мер невозможно развитие ни городов, ни всего МО.
Требует пересмотра кадастровая оценка земли, также влияющая на доходы от земельного налога. В настоящее время оценка земли, особенно на территории поселений, значительно ниже ее реальной стоимости. Необходимо доработать общую методику, и это задача прежде всего Минэкономразвития России. Местные власти должны получить право регулирования местных налогов, ведь они более заинтересованы в упорядочении их сбора. Без участия местных властей сбор налога на имущество и земельного налога по-прежнему будет крайне низким.
Вероятно, следует отказаться от одинакового подхода к разным типам МО. Например, для городских округов оставить все доходные источники, которые закреплены за ними законодательством, нивелировав понятие «отрицательного трансферта». Это уменьшит возможности субъектов РФ в отношении финансовой помощи слабым муниципальным образованиям, а значит, необходимо выделить федеральные средства, одновременно повысив ответственность глав субъектов РФ за развитие сельской территории.
Важной составляющей успешной реализации реформы МО является совершенствование муниципальной службы. Новый федеральный закон о муниципальной службе позволяет сделать определенные шаги в этом направлении. Министерство регионального развития РФ в рамках федеральной целевой программы государственной поддержки местного самоуправления разработало систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров, сопровождения обучающей деятельности органов местного самоуправления. Пока в рамках данной системы действует сеть учебных учреждений в каждом субъекте РФ и один центр сопровождения в Москве. Здесь есть хорошие учебные материалы, которые позволяют обучать муниципальных служащих по самым высоким стандартам. Однако проведение подобной работы сдерживается отсутствием у муниципальных образований средств на указанные цели. Так, в 2006 г. на средства, выделяемые МО, удалось обучить около 15 тыс. человек – это значительно меньше, чем реальные нужды в квалифицированных специалистах.
Не учтены и вопросы по созданию муниципальной статистики. Передача данных от одного уровня власти другому и стабильное функционирование статистического поля муниципалитетов требует четкой системы определения показателей информационного обмена. Особую актуальность указанная проблема приобретает на фоне формирования системы оценок эффективности информационной деятельности органов власти всех уровней. Поэтому создание муниципальной статистики сейчас является одной из важнейших задач Минрегионразвития России. Министерство уже подготовило паспорт муниципального образования для различных типов МО и согласовало его с Росстатом России. Однако внедрение нового документа задерживается в силу отсутствия необходимых финансовых средств.
Министерство регионального развития РФ оказывает методическую помощь местным самоуправлениям. В 2006 г. в рамках федеральной целевой программы специалисты министерства подготовили более 40 методических актов, рекомендаций и т.д. Сейчас идет процесс доработки документов, но в ближайшее время всю информацию предполагается разместить на официальном сайте Минрегионразвития России. Планируется, что в создании и распространении методик министерству поможет Конгресс муниципальных образований, созданный в 2006 г.
В заключение следует отметить, что только совместная работа всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, широкой общественности и СМИ позволят добиться результатов, ради получения которых проводится реформа.