Особенностью бюджетной политики Волгоградской области в прошлом году стала практическая реализация с 1 января 2006 г. положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Созданы необходимые правовые основания для реализации бюджетного процесса в условиях двухуровневой системы местного самоуправления, статус муниципального образования – поселения приобрели 453 территории.
Полномочия по формированию, утверждению и исполнению бюджетов практически все поселения в 2006 г. передали муниципальному району – за исключением трех поселений Городищенского, Котовского и Ольховского муниципальных районов.
На сметном финансировании находились 15 поселений, в 2007 г. все поселения сформировали и утвердили бюджет самостоятельно. Первый опыт работы органов местного самоуправления в условиях реализации Федерального закона № 131-ФЗ сразу же стал объектом детального анализа.
С марта по июнь 2006 г. образованные по распоряжению главы администрации Волгоградской области из состава комитетов и управлений администрации области аналитические группы были направлены в поселения с целью изучения опыта работы вновь образованных органов местного самоуправления. Аналитические группы посетили каждое из 453 поселений области, где смогли узнать о состоянии дел на местах, проблемах жителей. Стали очевидными насущные проблемы сельского поселения, те трудности, которые испытывают органы местного самоуправления, но прежде всего выявилась нехватка средств на элементарные нужды, а значит, необходимость активного содействия развитию первичного звена местного самоуправления (поселений) и системы территориального общественного самоуправления.
Дополнительная финансовая нагрузка на консолидированный бюджет Волгоградской области в связи с реализацией Федерального закона № 131-ФЗ составила 5,1 млрд руб. Данная ситуация осложняется тем, что на регионы возложены расходные обязательства по реализации федеральных законов «О ветеранах», «О реабилитации жертв политических репрессий», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и пр. Нагрузка на бюджет оценивается в сумму 2,3 млрд руб.
В связи с принятием Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» за органами местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) и поселений закреплены дополнительные расходные полномочия. На их реализацию органам местного самоуправления Волгоградской области требуется 2 млрд руб. Кроме того, органам местного самоуправления передан большой объем полномочий по решению вопросов местного значения. Однако средств для их исполнения в местных бюджетах недостаточно.
Налог на имущество физических лиц является одним из источников собственных доходов поселений, но его удельный вес в бюджетных назначениях на 2006 г. составляет всего 0,8%. Незначительные поступления данного налога обусловлены низкой инвентаризационной стоимостью объектов недвижимости, принадлежащих гражданам на праве собственности. Ежегодная индексация инвентаризационной оценки указанного имущества на территории Волгоградской области не решает проблему в целом. На сегодняшний день инвентаризационная стоимость объектов недвижимости, принимаемая для налогообложения, остается значительно ниже рыночной стоимости жилья.
Для развития финансово-экономических и имущественных отношений, а также максимального использования собственного налогового потенциала вновь образованных поселений и городских округов в целях формирования доходов их бюджетов и соответственно реализации на территории области Федерального закона № 131-ФЗ необходимо на федеральном уровне принять нормативный правовой акт, который позволит провести переоценку имущества, введенного в эксплуатацию.
На территории Волгоградской области числится 82 714 объектов недвижимости, не зарегистрированных в органах БТИ, причем в основном (81 326) это домовладения старой постройки, принадлежащие жителям пенсионного возраста, которые на протяжении многих лет не осуществляли операций с недвижимым имуществом, домовладения которых учтены в домовых книгах и не оформлены в соответствии с требованиями действующего законодательства. Такие домовладения имеют крайне низкую инвентаризационную стоимость, и, следовательно, налог на имущество физических лиц начисляется минимальный.
Остальные объекты (1 388) являются вновь построенными. Здесь уже живут люди, но официально домовладения в эксплуатацию не введены и в БТИ не зарегистрированы. Кроме того, на территории области имеются самовольно возведенные строения (гаражи, хозяйственные блоки), которые также не зарегистрированы в органах БТИ.
Органами местного самоуправления проводится убедительно-разъяснительная работа, направленная на обеспечение своевременной регистрации построенных и сданных в эксплуатацию домовладений в БТИ и регистрирующих органах. Во многих муниципальных образованиях области созданы комиссии по инвентаризации строящихся домов. Владельцы таких домов приглашаются на заседания комиссии, где определяется срок оформления документов и официального ввода объектов в эксплуатацию. Затем проводятся совещания с участием органов архитектуры, БТИ и регистрирующих органов для согласования дальнейших действий, направленных на обеспечение своевременной регистрации построенных, но не введенных в эксплуатацию жилых домов, в упрощенном порядке.
В 2006 г. в средствах массовой информации многих муниципальных районов были опубликованы статьи о необходимости регистрации имущества и об упрощенном порядке ввода завершенных строительством индивидуальных жилых домов. Администрациями сельских поселений на сходах также ведется разъяснительная работа о необходимости регистрации домовладений в органах БТИ, поскольку на домовладение, у которого отсутствует технический паспорт и свидетельство о первичном праве собственности, невозможно оформить договор купли-продажи, дарственную, субсидии на пользование газом и электроэнергией.
Опыт перехода уплаты земельного налога от кадастровой стоимости земельных участков выявил ряд проблем, которые не решены до сих пор. Например, земельный налог уплачивается по тем земельным участкам, в отношении которых зарегистрированы права собственности на организации и физических лиц либо имеются соответствующие акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления, о предоставлении данного участка. Часть сведений о земельных участках, полученных от Управления Роснедвижимости Волгоградской области, налоговые органы до настоящего времени не смогли идентифицировать, в связи с чем земельный налог не был предъявлен налогоплательщикам.
Кроме того, поступление земельного налога уменьшилось в связи с низкой кадастровой стоимостью земельных участков поселений. Так, за земли городских поселений под домами индивидуальной жилой застройки с численностью жителей менее 10 тыс. человек поступления налога в 2006 г. по сравнению с 2005 г. снизились примерно в 12–20 раз. Сумма налога за земли под промышленными объектами упала в 10 раз. По ряду земель, расположенных в степной зоне, сумма налога составляет менее 50 руб., а у налогоплательщиков – физических лиц – от 1 до 18 руб.
Согласно гл. 31 Налогового кодекса РФ у налоговых органов нет оснований исчислять налог в отношении тех земельных участков, которые не сформированы, не прошли кадастровый учет и где не оформлены документы, удостоверяющие право собственности на землю. Данная ситуация складывается в основном по земельным участкам, на которых расположены многоквартирные дома. В связи с этим местные бюджеты недополучают значительные денежные средства от неуплаты земельного налога.
В поселениях возникают проблемы по введению и использованию средств самообложения граждан, поскольку в соответствии со ст. 56 Федерального закона вопросы о введении и использовании разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан). Проведение референдума – достаточно трудоемкий процесс, который требует значительных финансовых затрат, в связи с чем норма, изложенная в ст. 56 Федерального закона № 131-ФЗ, в большинстве муниципальных образований не реализуется. Кроме того, принятие решения в форме референдума может повлечь дополнительные расходы в случае недостаточной явки жителей муниципального образования.
Полагаем, что в ч. 2 ст. 56 указанного закона необходимо внести изменение, дающее право решать вопросы введения и использования разовых платежей при самообложении граждан не только на местном референдуме, но и на заседании представительного органа муниципального образования. Данная норма позволит в отдельных случаях не проводить местный референдум, уменьшив при этом расходы, покрываемые за счет местных бюджетов.
Кроме того, целевое назначение средств самообложения противоречит положениям Бюджетного кодекса РФ о том, что доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.
Многие проблемы во взаимодействии органов местного самоуправления с региональным бюджетом обусловлены ограниченностью средств. Наиболее оперативно эти проблемы можно решить при оказании регионам дополнительной (целевой) финансовой поддержки.
На наш взгляд, в настоящее время актуально принятие национального проекта, ориентированного не на конкретную отрасль, а на развитие местного самоуправления в Российской Федерации как действенной формы проявления гражданской инициативы. Поселковый уровень местного самоуправления в полном объеме функционирует с 2006 г. Проблемы, которые органам местного поселения достались «в наследство», копились годами и решить их в одночасье невозможно. Однако территориальными органами федеральной исполнительной власти данное обстоятельство во внимание не принимается, в результате основным способом общения с поселковым уровнем стал язык предписаний и штрафов. Считаем необходимым установить принципиально иные отношения между вновь образованными органами местного самоуправления и территориальными подразделениями федеральных структур, основанные не только на понуждении, но и на сотрудничестве в решении сложившихся проблем.
Требует дальнейшего уточнения полномочие органов местного самоуправления в сфере содержания и строительства дорог, поскольку Федеральный закон № 131-ФЗ допускает возникновение «ничейных» дорог. Так, данным законом предусмотрено, что содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, за исключением тех дорог, которые имеют федеральное или региональное значение, в границах населенного пункта является полномочием поселений (пп. 5 п. 1 ст. 14), а между населенными пунктами – полномочием муниципального района (пп. 5 п. 1 ст. 15). В результате подъездные дороги к населенным пунктам (от федеральной или региональной трассы) оказались вне поля правового регулирования: формально это не полномочие поселения, поскольку дорога находится вне границ населенного пункта, и не полномочие муниципального района, поскольку дорога не пролегает между населенными пунктами. Статус подобных дорог, если они не имеют федерального или регионального значения, в законе не определен. Следовательно, нужно определить уровень местного самоуправления, ответственный за их содержание и строительство.
Еще одна проблема – правовые условия финансирования общеобразовательного процесса, которые являются весьма затратной статьей и не ориентированы на конечный результат. Ставки здесь определяются решением местных органов власти, а выплата заработной платы по введенным ставкам осуществляется за счет средств областного бюджета. Финансирование муниципальных образований в счет субвенции на образовательный процесс напрямую зависит от сроков выплаты заработной платы с начислениями учителям.
В результате расходы на выплату зарплаты работникам общеобразовательных учреждений по отдельным регионам составляют львиную долю средств – например, в Волгоградской области они достигают 95% от суммы субвенции. Но разве «реализация основных общеобразовательных программ», которой требует закон, ограничивается выплатой заработной платы? Даже в тех случаях, когда делаются попытки просчитать объем субвенции в расчете на число жителей, учеников или иной показатель (например, классо-комплект), очень сложно обеспечить выплату заработной платы учителям в полном объеме. Насколько эффективным будет исполнение данных расходных полномочий, если принятие расходных обязательств – компетенция органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов), а их финансовое обеспечение – компетенция бюджета субъекта РФ? В федеральные законы необходимо внести соответствующие поправки, дающие субъекту РФ право устанавливать ограничения на ввод дополнительных педагогических ставок в муниципальных образовательных учреждениях (или право определять количество педставок), оплачиваемых за счет субвенций из бюджетов субъектов РФ.
В Федеральном законе № 131-ФЗ нет четкого разграничения полномочий в сфере культуры между поселениями и муниципальным районом, что приводит к возникновению острых конфликтов, в которых органы государственной власти Российской Федерации вынуждены выступать арбитрами. В первоначальной редакции данный закон не предусматривал за органами местного самоуправления муниципальных районов полномочий в сфере культуры, в результате чего де-юре районы были лишены возможности организовывать и проводить культурно-массовые мероприятия районного значения (праздники, различные конкурсы, смотры самодеятельности и т.д.).
Восполнить указанный пробел и наделить органы местного самоуправления муниципального района полномочиями в сфере культуры был призван Федеральный закон № 199-ФЗ. В соответствии с п. 2 ст. 29 данного закона районы приобрели такое полномочие, как «создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры». Однако по-прежнему неясно, вправе ли муниципальные районы проводить мероприятия в сфере культуры. В чем заключается «создание условий для обеспечения поселений услугами»: поселения и муниципальные районы как муниципальные образования услуг учреждений культуры не потребляют. Учреждения культуры проводят праздники и конкурсы, но это не что иное, как оказание населению бюджетных услуг в сфере культуры.
Получается, что принятая поправка не предоставляет районам права на проведение таких мероприятий. Формально она позволяет лишь принимать программы, ориентированные на развитие учреждений культуры поселений, содержать в аппарате управления структурные подразделения или отдельных специалистов, консультирующих поселения по вопросам организации культурно-массовых поселенческих мероприятий, ведущих бухгалтерский учет по поселенческим учреждениям культуры и оказывающих иную методическую помощь. Перечисленные функции, безусловно, важны, но вместо законодательно закрепленного права на проведение районных мероприятий в сфере культуры федеральный закон создал предпосылки для возникновения новой коллизии. Таким образом, в Федеральный закон № 131-ФЗ следует внести поправки, четко закрепляющие за муниципальным районом право на проведение (финансирование) районных мероприятий в сфере культуры.
Одна из ключевых проблем муниципальных образований – кадровая: в поселковых администрациях нет специалистов в сфере бюджетного учета, финансистов. Проблему усугубляет отсутствие кадрового потенциала, необходимой оргтехники. В состав поселковых администраций входит в среднем 7–10 человек, главным образом специалисты, в должностные обязанности которых прежде входила подготовка справок, запрашиваемых жителями для ЗАГСов, органов социального обеспечения и т.д., и два-три бухгалтера (в том числе бухгалтер-кассир), не имеющие ни высшего образования, ни опыта работы по формированию бюджета и организации его исполнения. Поскольку финансовые возможности бюджетов субъектов РФ и органов местного самоуправления ограничены, решение вопроса финансового обеспечения подготовки кадров также требует рассмотрения на федеральном уровне.
Журнал "Бюджет" №4 апрель 2007 г.
