За последние три года бюджетная система страны претерпела ряд существенных преобразований: введена двухуровневая система местных бюджетов, перераспределены расходные полномочия, изменены перечень доходных источников и правила расчета и предоставления межбюджетных трансфертов как на субрегиональном, так и на межмуниципальном уровне.
Дмитрий ЗАВЬЯЛОВ, заместитель председателя Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области, начальник управления межбюджетных отношений
Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» смело можно назвать революцией в сфере местных бюджетов. Вопросы местного значения достаточно четко разграничены, исключено дублирование полномочий. Установлено ограничение на право владения имуществом, не предназначенным для решения вопросов, которые отнесены к компетенции соответствующего уровня местного самоуправления. Количество налогов, распределяемых между бюджетами муниципальных образований и иными уровнями бюджетной системы, сократилось с двух десятков всего до трех. Систематизированы формы межбюджетных трансфертов, определены основные правила их предоставления. Таким образом, наблюдались все признаки стремления органов государственной власти разграничить полномочия и ресурсы для их исполнения между уровнями местного самоуправления.
Однако в первоначальном варианте реформа бюджетной системы запущена так и не была. Еще до вступления в силу указанных законов Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» был изменен перечень вопросов, закрепленных за органами местного самоуправления всех уровней. Впоследствии принятие закона, изменяющего перечень полномочий органов местного самоуправления, за два-три дня до начала нового финансового года стало доброй традицией.
Волгоградская область – один из тех регионов, которые уже с 1 января 2006 г. приступили к полномасштабной реализации Федерального закона № 131-ФЗ. В конце 2005 г. было образовано 453 поселения, из которых в 2006 г. 438 имели собственный бюджет и только 15 (все в одном районе) финансировались по смете. Из всех полномочий поселений только одно – формирование и исполнение бюджета – было закреплено за муниципальными районами, по остальным полномочиям органы местного самоуправления поселений обладали всей полнотой полномочий. В 2007 г. собственные бюджеты есть у всех поселений, а также 33 муниципальных районов и шести городских округов.
В первый год работы в условиях двухуровневой системы местного самоуправления органам местного самоуправления муниципальных районов и поселений пришлось выстраивать отношения по-новому: уже не в рамках должностной субординации, а через систему межбюджетных отношений. Потребовалось детально рассмотреть вопросы местного самоуправления, способы их осуществления, проблемы разграничения компетенции между уровнями бюджетной системы. Исполнение вопросов местного значения – цель, достижению которой подчинено формирование местных бюджетов, создание бюджетных учреждений, муниципальных унитарных предприятий.
Однако до настоящего времени не удалось провести четкую границу между вопросом местного значения и полномочиями по его решению. Неясно, ограничены ли органы местного самоуправления в полномочиях по решению вопросов местного значения, достаточен ли перечень вопросов местного самоуправления для городского округа, муниципального района и поселения, насколько корректно разделены вопросы местного значения между уровнями бюджетной системы и почему Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ решение вопросов (ст. 26.3), а Федеральный закон № 131-ФЗ понятия «вопрос местного значения» и «полномочие» разграничивает. Следовательно, возникают разночтения в том, какое имущество муниципальные образования вправе иметь в собственности, а какое должны перепрофилировать, продать или передать. Больше всего вопросов вызывает судьба имущества, предназначенного для создания условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.
Само по себе расширение компетенции органов местного самоуправления – шаг верный: решать вопросы по обеспечению жизнедеятельности граждан, удовлетворению их требований в сфере дошкольного и общего образования, здравоохранения, проведения досуга следует на местах. Однако изменение перечня вопросов местного значения не должно происходить спонтанно.
Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» был направлен на устранение выявленных пробелов, в том числе в сфере сельского хозяйства, музейной деятельности, средств массовой информации и молодежной политики, расширение полномочий муниципальных районов в вопросах, изначально закрепленных за поселениями (культура, физкультура и спорт, библиотечное обслуживание), однако систематизация вопросов местного значения данным законом проведена не была. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» также не решил данной задачи.
В действующей редакции Федеральный закон № 131-ФЗ не позволяет четко сформулировать принципы, с учетом которых собран перечень вопросов. Так, одним из принципов построения нормативных правовых актов является описание от общего к частному, что, к сожалению, в ст. 14–16 данного закона не прослеживается. Перечисленные в законе вопросы местного значения неравнозначны: наряду с вопросами, требующими больших финансовых вложений, например в сфере образования и здравоохранения, есть и малозатратные или вовсе не требующие затрат, такие как установление, изменение и отмена налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение имуществом, мобилизационная подготовка мероприятий, охрана окружающей среды и т.п.
Попытка разделить вопросы местного значения по функциональной классификации расходов бюджетов РФ также ни к чему не приводит. Например, вопросы местного значения по обеспечению жителей услугами организаций культуры и организации библиотечного обслуживания отражаются в одном подразделе функциональной классификации расходов, то же касается и вопросов в сфере благоустройства, озеленения территории, уличного освещения. При этом раздел «общегосударственные вопросы» весьма сложно соотносится с перечисленными в законе вопросами местного значения, в число которых входит классификация расходов по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом, установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов. Кроме того, раздел будет неполным, поскольку такой вопрос местного значения, как содержание органов местного самоуправления, не предусмотрен вовсе.
Появление ряда неясностей обусловлено стремлением законодателя детализировать уже определенный вопрос местного значения. Например, Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ расширен перечень вопросов органов местного самоуправления поселений: дополнительно включены «сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия» и «создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества», что в принципе может рассматриваться как составная часть ранее установленного вопроса местного значения – «создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры».
В отдельных случаях законодатель описывает один и тот же вопрос, акцентируя его различные составляющие: в частности, вопрос местного значения поселений и городских округов «создание условий для массового отдыха жителей поселения (городского округа) и организация обустройства мест массового отдыха населения» сопряжено с уже перечисленными выше вопросами, отнесенными к компетенции органов местного самоуправления поселений (городских округов), – «создание условий для организации досуга» и «благоустройство территории», а также «создание, развитие и обеспечение охраны … курортов местного значения». Выявить различия в степени детализации того или иного вопроса местного значения порой просто невозможно, поскольку в одном случае содержание вопроса напоминает выдержку из должностной инструкции (например, «установка указателей с названиями улиц и номерами домов»), а в другом – скорее программу действий, нежели сферу деятельности («содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства»). Следует признать, что вопросы местного значения в законе не систематизированы.
Законодатель закрепил за органами местного самоуправления достаточно большой перечень вопросов местного значения. Что касается полномочий по их решению, они одинаковы как для органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, так и для поселений (ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ). Перечисленные полномочия можно разделить на две группы:
права по учреждению и финансированию предприятий и организаций;
права по изданию нормативных правовых актов.
Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, а также принятие отдельных нормативных правовых актов (например, установление, изменение и отмена местных налогов, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, выдача разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию, на установку рекламных конструкций на территории муниципального образования) отнесены к вопросам местного значения. Неясно, чем же в итоге вопрос местного значения отличается от полномочия: закрепив за органами местного самоуправления такой вопрос местного значения, как «осуществление… полномочий собственника водных объектов» (п. 31 ч. 1 ст. 14, п. 28 ч. 1 ст. 15, п. 36 ч. 1 ст. 16), законодатель окончательно стер грань между ними.
Конечно, можно предположить, что под вопросом местного значения понимается сфера деятельности, а под полномочием – способ реализации управленческих функций органов местного самоуправления в той или иной сфере. Однако подобная интерпретация способна вызвать конфликт компетенций районного и поселкового уровня местного самоуправления: ст. 17 не разграничивает полномочия органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов.
На наш взгляд, полномочие – это способ решения вопросов местного значения. Принято считать, что Федеральный закон № 131-ФЗ закрепил за органами местного самоуправления достаточно большой перечень вопросов местного значения, не определив способ их выполнения. Однако это не совсем так: способы решения вопросов местного значения опосредованно указаны при описании самих вопросов – через такие действия, как «создание условий», «организация», «обеспечение», «создание условий для организации», «создание условий для обеспечения», «организация и осуществление» и т.д.
Отметим, что терминологических определений перечисленных действий в самом законе не содержится. Неясно, означает «организация» право расходовать средства местного бюджета на оказание бюджетных услуг жителям или позволяет осуществлять лишь те расходы, которые связаны с выполнением административных, сугубо управленческих функций, без права создавать бюджетные учреждения, приобретать имущество, оплачивать расходы бюджетных учреждений, учреждать коммерческие предприятия. Что подразумевается под «созданием условий» – нормативное регулирование процесса или непосредственное участие в нем и финансирование расходов? Что такое «обеспечение» – действие, связанное с расходованием бюджетных средств, созданием бюджетных учреждений и предприятий, и можно ли его свести к созданию благоприятных условий для бизнеса, который и обеспечит (на возмездных условиях) жителей соответствующими услугами, например в сфере дошкольного образования, здравоохранения, культуры, бытового обслуживания и т.д.?
Ограничивает ли указанное в законе действие – «организация», «обеспечение» и т.д. – права органов местного самоуправления осуществлять расходы на предоставление бюджетных услуг, иметь в собственности и приобретать необходимое для предоставления бюджетных услуг имущество? Дать ответ на поставленный вопрос призвана ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ, где перечислено имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований для решения вопросов местного значения. Однако данная статья воспроизводит формулировки, аналогичные вопросам местного значения, а в некоторых случаях допускает несогласованность терминов.
В итоге непонятно, соответствует ли перечисленное в ч. 2–4 ст. 50 указанного закона имущество вопросам местного значения и являются ли перечни имущества полными. Например, в соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 15 и п. 13 ч. 1 ст. 16 к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов отнесена «организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования…, организация предоставления дополнительного образования и общедоступного дошкольного образования…, а также организация отдыха детей в каникулярное время». Следовательно, право органов местного самоуправления финансировать расходы по содержанию школ (за исключением выплаты заработной платы с начислениями, методлитературы и учебных расходов), детских садов, учреждений дополнительного образования, а также иметь в собственности необходимые здания, транспорт, мебель и иное имущество сомнений не вызывает.
Однако согласно п. 7 ч. 3 и ч. 4 ст. 50 в собственности муниципальных районов и городских округов может находиться «имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время». Следует ли из этого, что «организация» и «обеспечение» являются равнозначными понятиями? Если да, то почему в ст. 50 отсутствует норма, позволяющая муниципальным образованиям иметь в собственности имущество, которое предназначено для создания условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (п. 15 ч. 1 ст. 16 и п. 10 ч. 1 ст. 14).
Может быть, «обеспечение» и «создание условий для обеспечения» – понятия не синонимичные? Предположим, что это так и «создание условий для обеспечения» жителей не дает муниципальным образованиям права иметь в собственности и приобретать необходимое имущество (помещения, здания, площадки для торговли, оказания бытовых услуг, услуг связи). Но почему же тогда создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры (п. 12 ч. 1 ст. 14 и п. 17 ч. 1 ст. 16) подкреплено в ст. 50 (п. 8 ч. 2 и ч. 4) правом поселений (городских округов) иметь в собственности имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры? Право поселений, городских округов иметь в собственности дома культуры, клубы, кинотеатры, театры и т.п. в настоящее время никем не оспаривается.
Несогласованность терминов отмечается и в отношении действий по «организации» и «организации и осуществлению (оказанию)». Например, в соответствии с п. 12 ч. 1 ст. 15 и п. 14 ч. 1 ст. 16 к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов отнесены «организация оказания … скорой медицинской помощи…, первичной медико-санитарной помощи…, помощи женщинам в период беременности, во время и после родов», однако согласно п. 8 ч. 3 и ч. 4 ст. 50 в собственности может находиться «имущество, предназначенное для оказания … скорой медицинской помощи…, первичной медико-санитарной помощи…, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов». Означает приведенный пример, что организация оказания бюджетных услуг (в данном случае в сфере здравоохранения) и оказание бюджетных услуг также понятия равнозначные, или это лишь частный случай несогласованности понятий? Кстати, аналогичная ситуация возникает и в отношении другого вопроса местного значения: ст. 14, 15 и 16 относят к вопросам местного значения «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций», а ст. 50 (п. 19 ч. 2, п. 15 ч. 3 и ч. 4) предусматривает право иметь в собственности «имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории … от чрезвычайных ситуаций».
Действующая редакция Федерального закона № 131-ФЗ свидетельствует, что законодатель закрепил за органами местного самоуправления вопросы местного значения и предписал способ их решения. Необходимо совершенствование данного закона, но не в части увеличения или сокращения количества вопросов местного значения, а в части придания закону методологического единства. Следует:
дать определение терминам «организация», «обеспечение», «создание условий для обеспечения» и т.д.;
привести перечень имущества в соответствие с перечнем вопросов местного значения;
исключить возможность неоднозначного толкования вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления;
предусмотреть аналогичное соотношение данных понятий, как это сделано в рамках Федерального закона № 184-ФЗ: например, органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения – самостоятельно за счет средств местного бюджета (за исключением субвенций, полученных от бюджетов иных уровней).
На наш взгляд, права органов местного самоуправления определять способ осуществления вопросов местного значения в сфере обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания по возможности должны быть расширены.
Отсутствие законодательно закрепленного понятийного аппарата, терминологическая несогласованность вопросов местного значения и целевого назначения имущества, определенного в ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ, приводят к экономически не обоснованным решениям по продаже муниципального имущества: например, по итогам исполнения бюджетов муниципальных районов и городских округов за 2006 г. практически четверть неналоговых доходов составили поступления от продажи муниципального имущества, в то время как в 2005 г. данный показатель был в 1,5 раза меньше. Органы местного самоуправления вынуждены распродавать имущество, стабильно приносившее доход в местные бюджеты на протяжении предшествующих лет. Кроме того, неопределенность содержания вопросов местного значения приводит к конфликтам между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений по вопросу разграничения имущества, что явно не способствует укреплению системы местных бюджетов.
Регионы, еще в 2006 г. перешедшие на двухуровневую систему местного самоуправления, в том числе и Волгоградская область, были вынуждены самостоятельно искать оптимальное решение, позволяющее сгладить пробелы и коллизии в федеральном законодательстве. Однако в 2009 г. переходный период закончится, а значит, в ближайшие два года все субъекты РФ неизбежно столкнутся с теми же проблемами. Можно констатировать, что уже сейчас назрела необходимость в систематизации вопросов местного значения и приведении в соответствие с ними перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований.
Справка «Бюджета»
Дмитрий Юрьевич ЗАВЬЯЛОВ, заместитель председателя Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области, начальник управления межбюджетных отношений
Родился в 1977 г. в Пятигорске (Ставропольский край).
В 1999 г. с отличием окончил Волгоградскую академию государственной службы. Кандидат юридических наук (специальность – конституционное и муниципальное право).
С 2000 г. по настоящее время работает в Комитете бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области.
Дмитрий ЗАВЬЯЛОВ, заместитель председателя Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области, начальник управления межбюджетных отношений
Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» смело можно назвать революцией в сфере местных бюджетов. Вопросы местного значения достаточно четко разграничены, исключено дублирование полномочий. Установлено ограничение на право владения имуществом, не предназначенным для решения вопросов, которые отнесены к компетенции соответствующего уровня местного самоуправления. Количество налогов, распределяемых между бюджетами муниципальных образований и иными уровнями бюджетной системы, сократилось с двух десятков всего до трех. Систематизированы формы межбюджетных трансфертов, определены основные правила их предоставления. Таким образом, наблюдались все признаки стремления органов государственной власти разграничить полномочия и ресурсы для их исполнения между уровнями местного самоуправления.
Однако в первоначальном варианте реформа бюджетной системы запущена так и не была. Еще до вступления в силу указанных законов Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» был изменен перечень вопросов, закрепленных за органами местного самоуправления всех уровней. Впоследствии принятие закона, изменяющего перечень полномочий органов местного самоуправления, за два-три дня до начала нового финансового года стало доброй традицией.
Волгоградская область – один из тех регионов, которые уже с 1 января 2006 г. приступили к полномасштабной реализации Федерального закона № 131-ФЗ. В конце 2005 г. было образовано 453 поселения, из которых в 2006 г. 438 имели собственный бюджет и только 15 (все в одном районе) финансировались по смете. Из всех полномочий поселений только одно – формирование и исполнение бюджета – было закреплено за муниципальными районами, по остальным полномочиям органы местного самоуправления поселений обладали всей полнотой полномочий. В 2007 г. собственные бюджеты есть у всех поселений, а также 33 муниципальных районов и шести городских округов.
В первый год работы в условиях двухуровневой системы местного самоуправления органам местного самоуправления муниципальных районов и поселений пришлось выстраивать отношения по-новому: уже не в рамках должностной субординации, а через систему межбюджетных отношений. Потребовалось детально рассмотреть вопросы местного самоуправления, способы их осуществления, проблемы разграничения компетенции между уровнями бюджетной системы. Исполнение вопросов местного значения – цель, достижению которой подчинено формирование местных бюджетов, создание бюджетных учреждений, муниципальных унитарных предприятий.
Однако до настоящего времени не удалось провести четкую границу между вопросом местного значения и полномочиями по его решению. Неясно, ограничены ли органы местного самоуправления в полномочиях по решению вопросов местного значения, достаточен ли перечень вопросов местного самоуправления для городского округа, муниципального района и поселения, насколько корректно разделены вопросы местного значения между уровнями бюджетной системы и почему Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ решение вопросов (ст. 26.3), а Федеральный закон № 131-ФЗ понятия «вопрос местного значения» и «полномочие» разграничивает. Следовательно, возникают разночтения в том, какое имущество муниципальные образования вправе иметь в собственности, а какое должны перепрофилировать, продать или передать. Больше всего вопросов вызывает судьба имущества, предназначенного для создания условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.
Само по себе расширение компетенции органов местного самоуправления – шаг верный: решать вопросы по обеспечению жизнедеятельности граждан, удовлетворению их требований в сфере дошкольного и общего образования, здравоохранения, проведения досуга следует на местах. Однако изменение перечня вопросов местного значения не должно происходить спонтанно.
Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» был направлен на устранение выявленных пробелов, в том числе в сфере сельского хозяйства, музейной деятельности, средств массовой информации и молодежной политики, расширение полномочий муниципальных районов в вопросах, изначально закрепленных за поселениями (культура, физкультура и спорт, библиотечное обслуживание), однако систематизация вопросов местного значения данным законом проведена не была. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» также не решил данной задачи.
В действующей редакции Федеральный закон № 131-ФЗ не позволяет четко сформулировать принципы, с учетом которых собран перечень вопросов. Так, одним из принципов построения нормативных правовых актов является описание от общего к частному, что, к сожалению, в ст. 14–16 данного закона не прослеживается. Перечисленные в законе вопросы местного значения неравнозначны: наряду с вопросами, требующими больших финансовых вложений, например в сфере образования и здравоохранения, есть и малозатратные или вовсе не требующие затрат, такие как установление, изменение и отмена налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение имуществом, мобилизационная подготовка мероприятий, охрана окружающей среды и т.п.
Попытка разделить вопросы местного значения по функциональной классификации расходов бюджетов РФ также ни к чему не приводит. Например, вопросы местного значения по обеспечению жителей услугами организаций культуры и организации библиотечного обслуживания отражаются в одном подразделе функциональной классификации расходов, то же касается и вопросов в сфере благоустройства, озеленения территории, уличного освещения. При этом раздел «общегосударственные вопросы» весьма сложно соотносится с перечисленными в законе вопросами местного значения, в число которых входит классификация расходов по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом, установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов. Кроме того, раздел будет неполным, поскольку такой вопрос местного значения, как содержание органов местного самоуправления, не предусмотрен вовсе.
Появление ряда неясностей обусловлено стремлением законодателя детализировать уже определенный вопрос местного значения. Например, Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ расширен перечень вопросов органов местного самоуправления поселений: дополнительно включены «сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия» и «создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества», что в принципе может рассматриваться как составная часть ранее установленного вопроса местного значения – «создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры».
В отдельных случаях законодатель описывает один и тот же вопрос, акцентируя его различные составляющие: в частности, вопрос местного значения поселений и городских округов «создание условий для массового отдыха жителей поселения (городского округа) и организация обустройства мест массового отдыха населения» сопряжено с уже перечисленными выше вопросами, отнесенными к компетенции органов местного самоуправления поселений (городских округов), – «создание условий для организации досуга» и «благоустройство территории», а также «создание, развитие и обеспечение охраны … курортов местного значения». Выявить различия в степени детализации того или иного вопроса местного значения порой просто невозможно, поскольку в одном случае содержание вопроса напоминает выдержку из должностной инструкции (например, «установка указателей с названиями улиц и номерами домов»), а в другом – скорее программу действий, нежели сферу деятельности («содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства»). Следует признать, что вопросы местного значения в законе не систематизированы.
Законодатель закрепил за органами местного самоуправления достаточно большой перечень вопросов местного значения. Что касается полномочий по их решению, они одинаковы как для органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, так и для поселений (ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ). Перечисленные полномочия можно разделить на две группы:
права по учреждению и финансированию предприятий и организаций;
права по изданию нормативных правовых актов.
Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, а также принятие отдельных нормативных правовых актов (например, установление, изменение и отмена местных налогов, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, выдача разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию, на установку рекламных конструкций на территории муниципального образования) отнесены к вопросам местного значения. Неясно, чем же в итоге вопрос местного значения отличается от полномочия: закрепив за органами местного самоуправления такой вопрос местного значения, как «осуществление… полномочий собственника водных объектов» (п. 31 ч. 1 ст. 14, п. 28 ч. 1 ст. 15, п. 36 ч. 1 ст. 16), законодатель окончательно стер грань между ними.
Конечно, можно предположить, что под вопросом местного значения понимается сфера деятельности, а под полномочием – способ реализации управленческих функций органов местного самоуправления в той или иной сфере. Однако подобная интерпретация способна вызвать конфликт компетенций районного и поселкового уровня местного самоуправления: ст. 17 не разграничивает полномочия органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов.
На наш взгляд, полномочие – это способ решения вопросов местного значения. Принято считать, что Федеральный закон № 131-ФЗ закрепил за органами местного самоуправления достаточно большой перечень вопросов местного значения, не определив способ их выполнения. Однако это не совсем так: способы решения вопросов местного значения опосредованно указаны при описании самих вопросов – через такие действия, как «создание условий», «организация», «обеспечение», «создание условий для организации», «создание условий для обеспечения», «организация и осуществление» и т.д.
Отметим, что терминологических определений перечисленных действий в самом законе не содержится. Неясно, означает «организация» право расходовать средства местного бюджета на оказание бюджетных услуг жителям или позволяет осуществлять лишь те расходы, которые связаны с выполнением административных, сугубо управленческих функций, без права создавать бюджетные учреждения, приобретать имущество, оплачивать расходы бюджетных учреждений, учреждать коммерческие предприятия. Что подразумевается под «созданием условий» – нормативное регулирование процесса или непосредственное участие в нем и финансирование расходов? Что такое «обеспечение» – действие, связанное с расходованием бюджетных средств, созданием бюджетных учреждений и предприятий, и можно ли его свести к созданию благоприятных условий для бизнеса, который и обеспечит (на возмездных условиях) жителей соответствующими услугами, например в сфере дошкольного образования, здравоохранения, культуры, бытового обслуживания и т.д.?
Ограничивает ли указанное в законе действие – «организация», «обеспечение» и т.д. – права органов местного самоуправления осуществлять расходы на предоставление бюджетных услуг, иметь в собственности и приобретать необходимое для предоставления бюджетных услуг имущество? Дать ответ на поставленный вопрос призвана ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ, где перечислено имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований для решения вопросов местного значения. Однако данная статья воспроизводит формулировки, аналогичные вопросам местного значения, а в некоторых случаях допускает несогласованность терминов.
В итоге непонятно, соответствует ли перечисленное в ч. 2–4 ст. 50 указанного закона имущество вопросам местного значения и являются ли перечни имущества полными. Например, в соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 15 и п. 13 ч. 1 ст. 16 к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов отнесена «организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования…, организация предоставления дополнительного образования и общедоступного дошкольного образования…, а также организация отдыха детей в каникулярное время». Следовательно, право органов местного самоуправления финансировать расходы по содержанию школ (за исключением выплаты заработной платы с начислениями, методлитературы и учебных расходов), детских садов, учреждений дополнительного образования, а также иметь в собственности необходимые здания, транспорт, мебель и иное имущество сомнений не вызывает.
Однако согласно п. 7 ч. 3 и ч. 4 ст. 50 в собственности муниципальных районов и городских округов может находиться «имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время». Следует ли из этого, что «организация» и «обеспечение» являются равнозначными понятиями? Если да, то почему в ст. 50 отсутствует норма, позволяющая муниципальным образованиям иметь в собственности имущество, которое предназначено для создания условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (п. 15 ч. 1 ст. 16 и п. 10 ч. 1 ст. 14).
Может быть, «обеспечение» и «создание условий для обеспечения» – понятия не синонимичные? Предположим, что это так и «создание условий для обеспечения» жителей не дает муниципальным образованиям права иметь в собственности и приобретать необходимое имущество (помещения, здания, площадки для торговли, оказания бытовых услуг, услуг связи). Но почему же тогда создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры (п. 12 ч. 1 ст. 14 и п. 17 ч. 1 ст. 16) подкреплено в ст. 50 (п. 8 ч. 2 и ч. 4) правом поселений (городских округов) иметь в собственности имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры? Право поселений, городских округов иметь в собственности дома культуры, клубы, кинотеатры, театры и т.п. в настоящее время никем не оспаривается.
Несогласованность терминов отмечается и в отношении действий по «организации» и «организации и осуществлению (оказанию)». Например, в соответствии с п. 12 ч. 1 ст. 15 и п. 14 ч. 1 ст. 16 к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов отнесены «организация оказания … скорой медицинской помощи…, первичной медико-санитарной помощи…, помощи женщинам в период беременности, во время и после родов», однако согласно п. 8 ч. 3 и ч. 4 ст. 50 в собственности может находиться «имущество, предназначенное для оказания … скорой медицинской помощи…, первичной медико-санитарной помощи…, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов». Означает приведенный пример, что организация оказания бюджетных услуг (в данном случае в сфере здравоохранения) и оказание бюджетных услуг также понятия равнозначные, или это лишь частный случай несогласованности понятий? Кстати, аналогичная ситуация возникает и в отношении другого вопроса местного значения: ст. 14, 15 и 16 относят к вопросам местного значения «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций», а ст. 50 (п. 19 ч. 2, п. 15 ч. 3 и ч. 4) предусматривает право иметь в собственности «имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории … от чрезвычайных ситуаций».
Действующая редакция Федерального закона № 131-ФЗ свидетельствует, что законодатель закрепил за органами местного самоуправления вопросы местного значения и предписал способ их решения. Необходимо совершенствование данного закона, но не в части увеличения или сокращения количества вопросов местного значения, а в части придания закону методологического единства. Следует:
дать определение терминам «организация», «обеспечение», «создание условий для обеспечения» и т.д.;
привести перечень имущества в соответствие с перечнем вопросов местного значения;
исключить возможность неоднозначного толкования вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления;
предусмотреть аналогичное соотношение данных понятий, как это сделано в рамках Федерального закона № 184-ФЗ: например, органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения – самостоятельно за счет средств местного бюджета (за исключением субвенций, полученных от бюджетов иных уровней).
На наш взгляд, права органов местного самоуправления определять способ осуществления вопросов местного значения в сфере обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания по возможности должны быть расширены.
Отсутствие законодательно закрепленного понятийного аппарата, терминологическая несогласованность вопросов местного значения и целевого назначения имущества, определенного в ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ, приводят к экономически не обоснованным решениям по продаже муниципального имущества: например, по итогам исполнения бюджетов муниципальных районов и городских округов за 2006 г. практически четверть неналоговых доходов составили поступления от продажи муниципального имущества, в то время как в 2005 г. данный показатель был в 1,5 раза меньше. Органы местного самоуправления вынуждены распродавать имущество, стабильно приносившее доход в местные бюджеты на протяжении предшествующих лет. Кроме того, неопределенность содержания вопросов местного значения приводит к конфликтам между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений по вопросу разграничения имущества, что явно не способствует укреплению системы местных бюджетов.
Регионы, еще в 2006 г. перешедшие на двухуровневую систему местного самоуправления, в том числе и Волгоградская область, были вынуждены самостоятельно искать оптимальное решение, позволяющее сгладить пробелы и коллизии в федеральном законодательстве. Однако в 2009 г. переходный период закончится, а значит, в ближайшие два года все субъекты РФ неизбежно столкнутся с теми же проблемами. Можно констатировать, что уже сейчас назрела необходимость в систематизации вопросов местного значения и приведении в соответствие с ними перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований.
Справка «Бюджета»
Дмитрий Юрьевич ЗАВЬЯЛОВ, заместитель председателя Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области, начальник управления межбюджетных отношений
Родился в 1977 г. в Пятигорске (Ставропольский край).
В 1999 г. с отличием окончил Волгоградскую академию государственной службы. Кандидат юридических наук (специальность – конституционное и муниципальное право).
С 2000 г. по настоящее время работает в Комитете бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области.
Журнал "Бюджет" №4 апрель 2007 г.
