Все муниципальные образования Воронежской области работают в условиях реализации реформы местного самоуправления, введенной в действие Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
В соответствии с указанным законом областной Думой были приняты законы Воронежской области, устанавливающие границы и наделяющие соответствующим статусом муниципальные образования области: статусом городского округа наделены три муниципальных образования, статусом муниципального района – 31 муниципальное образование, статусом городского поселения – 29 и статусом сельского поселения – 471.
Несмотря на то что Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 198-ФЗ на переходный период до 2008 г. введена норма, согласно которой полномочия местной администрации поселения по формированию и исполнению бюджета поселения могут на договорной основе полностью или частично осуществляться администрацией муниципального района, все 534 муниципальных образования области составляют и исполняют свои бюджеты самостоятельно. К 1 февраля 2007 г. 495 из 500 поселений области приняли бюджеты на 2007 финансовый год. На сметном финансировании поселений нет.
Практика работы муниципалитетов в условиях реформирования местного самоуправления выявила целый ряд трудностей, к числу которых прежде всего относятся:
- низкая экономическая база большинства поселений;
- отсутствие на федеральном уровне порядка разграничения имущества между поселениями и районом;
- отсутствие регистрации муниципального имущества;
- недостаточная квалификация специалистов, призванных решать вопросы местного значения.
Кроме того, стали очевидными проблемы технического характера: недостаточное количество или отсутствие в поселениях компьютерной техники и электронных линий связи бюджетополучателей с главными распорядителями бюджетных средств. Недостаток технических средств при одновременном увеличении объема работы без повышения числа сотрудников спровоцировал рост нагрузки на финансистов муниципального уровня.
Серьезной проблемой также является отсутствие необходимой статистической отчетности. Например, Бюджетный кодекс РФ предусматривает распределение дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений исходя из численности постоянного населения. Однако сведений о численности жителей в разрезе каждого поселения области у Воронежоблстата нет. Следовательно, нужно разработать и утвердить на федеральном уровне формы статистической отчетности, соответствующие требованиям реформы местного самоуправления.
Ликвидация районных налоговых инспекций, укрупнение налоговых органов (создание межрайонных инспекций – одна инспекция на три-четыре района), существенное сокращение численного состава налоговых органов породили другую проблему – несоответствие организационно-территориальной структуры налоговых органов административно-территориальному делению региона, что лишило налоговую службу возможности индивидуальной работы с плательщиками местных налогов (земельного, налога на имущество физических лиц), которые являются основными для местных бюджетов.
Кроме того, формами Федеральной налоговой службы РФ не предусмотрено внесение сведений об объектах налогообложения, налоговых базах и суммах исчисленного и удержанного налога на доходы физических лиц, что не позволяет финансовым органам объективно прогнозировать поступление данного налога в бюджет, а налоговым органам – контролировать его своевременную уплату.
Нельзя не отметить, что Бюджетный кодекс РФ исключил норму, предусматривающую выделение бюджетных кредитов из бюджета муниципального района нижестоящим бюджетам (поселениям), что негативно влияет на исполнение их расходных обязательств.
Изменение законодательства потребовало обязательного повышения квалификации кадров. С этой целью на базе Воронежского государственного университета и Воронежского филиала Российской академии государственной службы при Президенте РФ проведено повышение квалификации специалистов финансовых органов (главных бухгалтеров) муниципальных образований области; регулярно проводились семинары-совещания с должностными лицами муниципальных образований по разъяснению положений федерального закона о местном самоуправлении, было издано специальное методическое пособие для должностных лиц местного самоуправления. Кроме того, до всех муниципальных образований области были доведены модельные муниципальные правовые акты, необходимые для обеспечения бюджетного процесса в муниципалитетах:
- о бюджетном процессе;
- о разработке, применении и мониторинге перспективного финансового плана;
- о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год;
- о порядке ведения реестра расходных обязательств;
- об установлении налога на имущество физических лиц;
- об установлении земельного налога;
- о введении в действие на территории муниципального района системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;
- об утверждении положения о порядке перечисления в местный бюджет части прибыли муниципальных унитарных предприятий;
- о самообложении граждан муниципального образования;
- о порядке формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа;
- о порядке предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам из местного бюджета;
- об утверждении положения о порядке расходования средств резервного фонда;
- об утверждении методики определения платежеспособности муниципального образования;
- об утверждении методики планирования временных кассовых разрывов и формирования средств резерва местного бюджета для финансирования временных кассовых разрывов;
- об утверждении методики формирования перспективного финансового плана;
- об утверждении положения о докладах субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях своей деятельности.
Поскольку основная часть производственных сил сосредоточена в Воронеже, налоговая база распределена по муниципальным образованиям неравномерно и обеспеченность собственными доходами у местных бюджетов недостаточна. Большая часть населения области (60%) проживает на территории 533 муниципальных образований, экономика которых развита значительно слабее и не дает финансовых результатов, достаточных с точки зрения исполнения расходов местных бюджетов. Муниципальные образования области не обладают собственными доходными ресурсами для осуществления расходных полномочий, поэтому доля межбюджетных трансфертов в расходах областного бюджета составляет более 23%.
В целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов в составе областного бюджета ежегодно создается региональный фонд финансовой поддержки местных бюджетов. Отсутствие у муниципалитетов средств для финансирования полномочий, закрепленных за ними Федеральным законом № 131-ФЗ, обязывает региональный бюджет выделять средства на софинансирование социальных расходов местных бюджетов и обеспечение их сбалансированности. Из года в год региональный бюджет берет на себя бремя финансового обеспечения основных затратных статей минимальных местных бюджетов муниципалитетов: расходов на оплату труда с начислениями на нее, коммунальных расходов, расходов на медикаменты, питание, связь, горюче-смазочные материалы. Объем финансовой помощи из областного бюджета постоянно увеличивается: если в 2006 г. законом об областном бюджете она была утверждена в объеме 1 815,6 млн руб., то в 2007 г. – уже в размере 2 344,2 млн.
Отметим, что если в прошлом году расчет дотации на выравнивание производился до уровня поселений и утверждался законом Воронежской области об областном бюджете на 2006 г., то при формировании бюджета на текущий финансовый год это право передано муниципальным районам: отдельным законом Воронежской области предусмотрено наделение органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями органов государственной власти Воронежской области по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств областного бюджета. Переданные полномочия добавят муниципалитетам самостоятельности и повысят их заинтересованность в увеличении налоговой базы местных бюджетов.
В настоящее время участие налога на имущество физических лиц в формировании налоговой базы муниципальных образований незначительно: налоговая база городских и сельских поселений за счет данного налога формируется на 6,3%, а городских округов – на 1,1%. Особую важность приобретает совершенствование порядка налогообложения имущества физических лиц.
На территории Воронежской области имеется множество объектов незавершенного строительства, в связи с чем возникают проблемы их налогообложения. Задержка с вводом этих домовладений в эксплуатацию в первую очередь связана с длительным сроком оформления документов и экономическим положение владельца.
В муниципальных образованиях остро стоит проблема занижения стоимости недвижимости до уровня инвентаризационной, которая является базой для исчисления налога на имущество физических лиц. При совершении физическими лицами сделок купли-продажи недвижимого имущества, как правило, указывается его инвентаризационная стоимость, определяемая органами по учету недвижимого имущества, либо стоимость, указанная в договоре по соглашению сторон, но не ниже инвентаризационной. В действительности инвентаризационная оценка не отражает реальную стоимость имущества и в большинстве случаев занижена. Рыночная оценка имущества для целей налогообложения позволит бюджетам муниципальных образований дополнительно получить около 140,0 млн руб.
Есть и еще одна проблема: налогом облагается имущество, находящееся в собственности граждан, но собственность многими домовладельцами не оформлена (участки числятся бесхозными, дома передаются без оформления надлежащих документов). Сейчас во многих городских и сельских поселениях создаются комиссии, которые занимаются выявлением собственников земельных участков и имущества, не оформивших имущественные права в установленном порядке. В частности, проводятся следующие мероприятия:
- инвентаризация выделенных под индивидуальное строительство земельных участков, а также выданных разрешений на строительство с проверкой целевого использования земли и степени готовности строящихся объектов, ввода объектов в эксплуатацию;
- разъяснительная работа с физическими лицами, которые эксплуатируют объекты недвижимости, не подав заявления на регистрацию права собственности на них.
Кроме того, для повышения собираемости налога:
- газоснабжающим и энергосбытовым организациям рекомендовано подключать газ и электроэнергию к домовладениям, принадлежащим гражданам на праве личной собственности, только при наличии документов, подтверждающих сдачу объекта в эксплуатацию;
- регистрация граждан по месту жительства не осуществляется без регистрации жилых домов в ГУЮ;
- в 2006 г. в некоторых муниципальных образованиях проведена переоценка объектов недвижимости, находящихся в собственности граждан.
Многие из вышеперечисленных проблем можно решить на федеральном уровне с помощью внесения изменений в нормативно-правовые акты Российской Федерации и принятия ряда новых документов. В частности, следует:
1. Внести поправки в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав собственности на недвижимое имущество и сделок с ним», предусматривающие обязательный порядок регистрации права собственности физических лиц на принадлежащее им имущество.
2. Внести изменения в налоговое и административное законодательство, устанавливающее механизм привлечения физических лиц к ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости.
3. Разработать законодательные акты по налогообложению незавершенных объектов строительства и другого незарегистрированного имущества, включая земельные участки.
4. Утвердить методику определения инвентаризационной стоимости объектов недвижимого имущества, приближенную к реальным рыночным ценам.
5. Дополнить закон от 9 декабря 1991 г. № 2003-1 «О налоге на имущество физических лиц» в части признания налогоплательщиками физических лиц, которые осуществляют индивидуальное жилищное строительство сверх периода, установленного разрешением на строительство.
6. Принять законодательные акты о предоставлении физическим лицам возможности в течение определенного срока зарегистрировать принадлежащее им имущество на льготных условиях и по упрощенной системе.
В ходе исполнения бюджетов поселения столкнулись со следующими проблемами по уплате земельного налога:
- не все земельные паи граждан прошли юридическую регистрацию в Главном управлении федеральной регистрационной службы, в связи с чем земельный налог получен не полностью;
- есть невостребованные паи по причине смерти владельцев;
- многие сельхозпредприятия и организации не обеспечили постановку на кадастровый учет своих земель, ссылаясь на отсутствие необходимых средств;
- отсутствует утвержденный порядок постановки на кадастровый учет ранее не учтенных участков земли;
- в связи с большими уточнениями по уплате земельного налога (кадастровой стоимости, ОКАТО поселений, данных о налогоплательщике) налоговые инспекции несвоевременно отправили квитанции плательщикам налога, тем самым усложнив исполнение местных бюджетов.
Для решения проблем по земельному налогу необходимо упростить порядок постановки участков на кадастровый учет.
Еще одна проблема возникает при разграничении права собственности на землю, когда часть земельных участков, расположенных на территории муниципального образования, переходит в федеральную собственность. После перехода в 2006 г. подавляющей части налогоплательщиков (юридических лиц) с уплаты земельного налога на арендную плату за землю местные бюджеты потеряли основной источник формирования доходов. В связи с этим целесообразно рассмотреть вопрос об изменении законодательства о разграничении собственности на землю, чтобы арендная плата за землю независимо от формы собственности зачислялась в доходы местных бюджетов.
Применение в течение нескольких лет налогооблагаемой базы – кадастровой стоимости земли без учета инфляционных процессов, безусловно, отрицательно отразится на формировании бюджетов последующих лет. Эту проблему можно решить на уровне государственных органов власти путем ежегодного утверждения повышающего коэффициента кадастровой стоимости земли, учитывающего инфляционные процессы.
Одним из видов доходов бюджетов муниципальных образований являются средства самообложения граждан, которые в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ относятся к собственным доходам местных бюджетов. Вопросы введения и использования средств самообложения граждан в соответствии со ст. 56 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, решаются на местном референдуме, сходе граждан.
На территории Воронежской области в 2006 г. в 98 поселениях на сходе граждан приняты решения о введении средств самообложения граждан на общую сумму 2,0 млн руб. Однако не было проведено ни одного референдума. Процедура проведения референдума на местном уровне требует определенных затрат, в связи с чем введение самообложения зачастую оказывается нецелесообразным. Затраты на проведение местного референдума намного превышают возможные поступления в местные бюджеты. Усложняется проведение референдума в тех поселениях, которые состоят из нескольких населенных пунктов. Решение вопроса самообложения граждан возможно лишь при упрощении процедуры их сбора, без проведения референдумов, например по решению схода граждан.
Имеются также и другие проблемы составления и исполнения бюджетов поселений. Так, ст. 17 Налогового кодекса РФ определяет основные требования к законодательству о налогах и сборах в части их введения. При введении налога или сбора Налоговый кодекс допускает применение льгот, но это не является одним из обязательных условий их установления. Однако при установлении Налоговым кодексом РФ местных налогов уже в обязательном порядке предусматриваются налоговые льготы для отдельных категорий налогоплательщиков. Так, основными налогами, формирующими доходную базу бюджетов муниципальных образований, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ являются местные налоги – земельный налог и налог на имущество физических лиц, по которым в соответствии с федеральным законодательством предоставляются льготы отдельным категориям налогоплательщиков.
Сумма местных налогов, не поступившая в бюджет в связи с предоставлением налоговых льгот на федеральном уровне, в 2005 г. составила 300,8 млн руб., или 7,9% всех налоговых доходов, формирующих доходную базу местных бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, в том числе 246,1 млн по земельному налогу. В 2006 г. потери оцениваются в 584,0 млн руб., или 9,9% налоговых доходов, в том числе 513,1 млн по земельному налогу.
В настоящее время актуальным стал вопрос обеспечения нормативной базой в сфере организации контроля за поступлением налога на доходы физических лиц, который в структуре налоговых платежей консолидированного бюджета составляет более 43%, а в некоторых муниципальных образованиях – более 50%. Поскольку действующими нормативными документами не предусмотрено введение лицевых счетов налоговых агентов по налогу на доходы физических лиц, а также отчетности предприятий по данному налогу, налоговые органы не располагают информацией о задолженности за прошедшие годы. Соответственно и работа по ее взысканию проводится только в части задолженности, выявленной по актам налоговых проверок.
Кроме того, в связи с проведенной реорганизацией налоговых органов путем создания межрайонных налоговых инспекций снизилась налоговая дисциплина налогоплательщиков. После проведения реорганизации отсутствует должный контроль за полнотой сбора налогов по причине нехватки налоговых инспекторов и большой их загруженностью.
Наряду с вышеперечисленными проблемами возникают и другие, не менее важные, которые требуют решения с участием федеральных органов:
- в целях устранения недопоступления земельного налога и налога на имущество физических лиц в связи с предоставлением налоговых льгот федеральным законодательством следует обеспечить компенсацию из федерального бюджета выпадающих доходов местных бюджетов;
- нужно расширить круг сборщиков налогов заинтересованными лицами. Сборщиками налогов могли бы стать органы местного самоуправления муниципальных образований (поселений), так как они заинтересованы в собираемости налогов, которые зачисляются в их бюджеты;
– необходимо внести дополнения в налоговое законодательство, обязывающее налоговых агентов предоставлять в налоговые органы декларации о начисленных суммах налога на доходы физических лиц;
- с целью заинтересованности администраций сельских поселений в поступлениях по штрафам, налагаемым на нарушителей по решению административных комиссий, следует внести изменения в Бюджетный кодекс РФ в части зачисления их в бюджеты поселений, а не в бюджет муниципального района;
- нужно внести изменения в Налоговый кодекс в части определения налоговой тайны с целью предоставления органам местного самоуправления информации о налоговой базе, начисленных и уплаченных налогах, налоговой задолженности по конкретным налогам в разрезе предприятий;
- в связи с трудностями, возникающими у физических лиц – жителей сельских поселений по уплате налоговых платежей через учреждения банка в силу их отсутствия и наличия широкой сети почтовых отделений, необходимо вменить в обязанности организациям почтовой связи РФ на безвозмездной основе исполнять поручения налогоплательщика или налогового агента на перечисление налога в соответствующие бюджеты. Кроме того, необходим бесплатный прием в отделениях Сберегательного банка РФ платежей в соответствующие бюджеты по прочим неналоговым доходам (родительская плата за содержание детей в детских дошкольных учреждениях, платные услуги). Комиссионные сборы Сбербанка, составляющие от 3% за указанные платежи, обременительны для плательщика.
Необходимо предложить Федеральной службе государственной статистики разработать систему показателей муниципальной статистики, отвечающую требованиям региональных органов власти и органов местного самоуправления в целях повышения качества планирования доходной базы региональных и местных бюджетов. Так, при расчете объемов финансовой помощи местным бюджетам остаются сложности во взаимодействии со статистическими органами, поскольку в настоящее время территориальный орган Федеральной службы государственной статистики формирует основные статистические данные только в разрезе муниципальных районов, без расшифровки по поселениям.
Следует разработать и утвердить на федеральном уровне социальные нормативы и нормативы финансовых затрат на оказание государственных услуг, что окажет практическую помощь при формировании минимального бюджета муниципального образования.
Отсутствие у муниципалитетов финансовых средств для исполнения полномочий, возложенных на них законодательством, затрудняет проведение реформы местного самоуправления. Учитывая недостаток бюджетных средств в областном бюджете, с одной стороны, и значительную зависимость нижестоящих бюджетов от вышестоящих, с другой, в федеральном бюджете следует учесть расходы органов местного самоуправления на исполнение градостроительного, земельного, жилищного законодательства, передающего органам местного самоуправления полномочия, которые не относятся к вопросам местного значения.
Журнал "Бюджет" №4 апрель 2007 г.
