«Общество требует реформы госзакупок»

На смену Федеральному закону № 94-ФЗ скоро придет новый Закон «О Федеральной контрактной системе». Впереди — реформа всей системы государственного заказа. О ее основных нюансах нам рассказал заместитель министра экономического развития РФ Алексей Евгеньевич ЛИХАЧЕВ.

— Алексей Евгеньевич, почему было принято решение не совершенствовать дальше Закон № 94-ФЗ, а подготовить новый закон, регулирующий государственные закупки в России?

— За шесть лет существования закона в него было внесено более 20 пакетов поправок. Если раскрасить их в тексте разными цветами (конечно, при условии, что хватит цветов), то черного, первоначального, цвета по большому счету останутся только заголовки. Это значит, что та работа, которая была проведена в 2004–2005 годах, в процессе принятия закона, практически полностью дезавуирована и общество имеет дело с другим продуктом — и по сути, и по форме, и даже по целям. Кроме того, последние 2–2,5 года наблюдалась, я бы сказал, непрерывная подстройка закона якобы под борьбу с коррупцией. По-моему постоянно править закон о государственных закупках, направляя его на борьбу с коррупцией, это все равно что непрерывно исправлять правила дорожного движения с целью искоренить коррупцию в ГИБДД. В данном случае задача должна решаться другими способами. Увы, внесение поправок уже стало самоцелью, а улучшения, уточнения, ужесточения процедур в целом дали совершенно другой эффект, обременив госзаказчика, связав ему руки, сократив до минимума количество его свобод и возможных решений. С другой стороны, недобросовестному участнику фактически дана индульгенция процедурного характера. Он может сказать, глядя честными глазами: «К нам-то какие претензии? Документы вовремя вывешены, заявки прошиты нужной ниткой, все сроки выдержаны. Если даже мы сначала хотели купить хороший дорогой компьютер, а по факту получился дешевый, ломающийся через день, к нам вопросов быть не может, поскольку формально нормы закона соблюдены, а контракт — результат аукциона».

Такой была первая причина для принятия решения. А вторая заключается в том, что общество требует реформы системы госзакупок, и нередко мы сталкиваемся с такой ситуацией, что готовые, общепризнанные поправки противоречат концепции Закона № 94-ФЗ. Внедряя их в действующий документ, мы создаем коллизию на процессуальном уровне, когда закон предписывает одно, а здравый смысл, логика и накопленный опыт требуют совершенно другого.

И, наконец, третья причина. Закон № 94-ФЗ по сути всегда был процедурным. Он был законом о той части госзаказа, которая связана с размещением предложения со стороны власти и заключением контракта с поставщиком. А ведь в целом госзаказ гораздо шире. Он включает в себя и определение бюджетных нужд, и планирование бюджетных расходов и собственно госзакупки, и управление контрактными рисками на этапе реализации контракта, и приемку результата закупки, будь то товар, работа или услуга, соотнесение его с первоначально заявленной ценой, определение качества и т. д. Этого действующий закон не предполагает. Так что было принято вполне логичное административное решение, озвученное как поручение Президента РФ по написанию нового закона, точнее, даже целого блока законопроектов, связанного с коренной реформой системы госзаказа в стране.

— В чем все-таки главное, принципиальное отличие планируемой федеральной контрактной системы от нынешней системы госзакупок?

— Я бы выделил три отличия. Во-первых, регулирование всего цикла госзакупок — от прогноза до анализа результатов и функционирования результата закупки в случае, если это товар. Во-вторых, смещение оценки заказчиком действий подрядчика из сферы процедур в сторону определения качественных параметров с оценкой эффективности расходования бюджетных средств. И в-третьих, мы пытаемся создать организационную структуру, которая потребует совершенно нового кадрового обеспечения.

— Самый распространенный упрек в адрес «уходящего» Закона № 94-ФЗ звучит так: нынешняя система госзакупок делает упор на цену товара, работы и услуги в ущерб качеству. Насколько такой упрек обоснован?

— Хотелось бы подчеркнуть, что это приобретенное свойство нынешнего закона и возникло оно в ходе внесения в него поправок. Тогда основной вектор перемен был следующим: электронные аукционы наведут порядок, искоренят коррупцию, сделают невозможным сговор заказчика с поставщиком. Если вы посмотрите, сколько страниц в законе посвящено электронным аукционам, а сколько всему остальному, то соотношение явно будет в пользу аукционов. И список товаров, которые приобретались на аукционах, рос с каждым годом. А аукцион — это отбор по цене. Это «черный ящик», в котором соревнуются неизвестные игроки по предложенной вами оферте. Лично вы можете себе представить, что купите себе квартиру на закрытом аукционе? Вы опишете свои требования, куда-то это описание отдадите, а потом к вам люди придут и скажут, что выиграли тендер, и у вас не будет права им отказать. Да что квартира! Даже костюм или мобильный телефон вы вряд ли станете покупать таким образом...

Конечно, если бы при каждом госзаказчике работал огромный НИИ, то он, наверное, мог бы подготовить исчерпывающий пакет технической документации, где был бы полностью описан будущий продукт. И то я бы не ручался за абсолютную точность даже такого описания. Безусловно, министерство не против аукционов. В проекте нового закона мы прописываем эту форму как одну из возможных при размещении госзаказа. Из определения в законе должно быть понятно, что на электронном аукционе товары покупаются простые, качественное описание их не затруднительно, по ним существуют ГОСТы или установленные рынком требования. И тогда заказчик уже гарантирован от тех или иных злоупотреблений поставщика. Так что в будущем в системе госзакупок останется практика электронных аукционов, но это будет не единственная и не главная возможность для заказчика по размещению своего заказа.

— Кого можно считать автором (или коллективным автором) нового Закона «О федеральной контрактной системе»? Как была организована работа над ним?

— Здесь нескромно было бы сказать, что автор — Мин­экономразвития. Действительно, формально поручение дано нашему министерству, министр Э. С. Набиуллина лично ведет эту работу, и мы все ей помогаем, но первоначально идеологию закона обсуждали в очень широких кругах. Я имею в виду его рамочные, основные положения, новации. Это все обговорено и с участниками рынка, и с представителями науки, и с институтами гражданского общества, и с профессиональными юристами. Скажу так: автором закона можно считать группу неравнодушных россиян, которые творчески подошли к поручению Д. А. Медведева, первоначально озвученному в его прошлогоднем послании. Среди них ученые, предприниматели, представители региональных заказчиков.

Особую роль играют предложения российских регионов. Они — полноправные соавторы законопроекта. Широчайшим образом изучен международный опыт, наши коллеги ездили и в страны Европы, и за океан. В структуре Минэкономразвития создан Департамент Федеральной контрактной системы, его директор О. В. Анчишкина принимала участие в разработке рамочного документа ООН, регламентирующего размещение госзаказа в большинстве стран. Среди авторов я бы назвал и наших партнеров по Таможенному союзу из Белоруссии и Казахстана.

— Потребует ли внедрение новой контрактной системы дополнительной подготовки специалистов и как это может сказаться на ее практическом применении?

— Конечно, мы подразумеваем переходный период и далеко не все нормы нового закона вступят в силу начиная с некоего условного 1 января или 1 июля 2012 года. Целый ряд серьезных вопросов, связанных со стратегическим планированием, с подготовкой информационных баз, информационных систем, будет решаться в течение ближайших двух-трех лет по мере запуска механизмов нового закона. Соответственно с этим должен быть сопряжен и проект подготовки кадров.

Законопроект подразумевает абсолютную профессионализацию отрасли, это мнение разделяют и регионы. Должно возникнуть специальное кадровое направление подготовки закупщиков. Ведь нас же не смущает, что в федеральных ведомствах, субъектах РФ, крупных муниципалитетах бюджетным процессом, юридической работой занимаются специально обученные люди? Там профессиональные навыки необходимы. В госзакупках за несколько лет должна сложиться такая же система, требующая особой подготовки, особого опыта и, я подчеркну, особой ответственности.

Важнейший момент закона — профессиональная и персональная ответственность заказчика, его представителей за результат. Подчеркиваю: не за процедуру, а за то, чтобы приобретенный актив работал на удовлетворение общественных нужд, на оказание государственных услуг. Здесь профессиональному работнику потребуется не только знание бюджетного процесса и самого закона, но и глубокое знание тех рынков, которые делают предложения по данному заказу. Он должен правильно определить бюджетную потребность, которую надо удовлетворить, сформировать план, должен хорошо владеть инструментами закона, в том числе инструментами контрактного риска, чтобы соблюсти все необходимые требования к процедуре размещения заказа, заключения контракта, его исполнению и приемке работ.

— Вы призываете к общественному контролю за государственными закупками. Каким может быть реальный, работающий механизм такого контроля, чтобы общественность могла влиять на процесс?

— Общественному контролю в проекте закона «О Федеральной контрактной системе» посвящена специальная глава. Предусмотрена структура общественных советов — при Минэкономразвития России или при другом органе, который будет заниматься координацией контрактной системы, при федеральных органах власти, главных распорядителях бюджетных средств или в субъектах РФ. Большинство совета должны составить представители общественности, а не чиновники. Совет получит право официального общественного контроля как за конкретной закупкой, реализованной на федеральном или региональном уровне, так и в целом за развитием контрактной системы. Он будет смотреть, соответствуют ли закупки реальным потребностям государства, и сможет вносить свои конкретные предложения по совершенствованию этой системы, ее нормативной базы. Возглавлять его по определению должен представитель общественных организаций, будь то некоммерческие партнерства или объединения заинтересованных людей.

Кроме того, весь цикл госзакупок будет регламентирован и внесен в информационную систему — от этапа прогнозирования до этапа подведения итогов закупки. Это значит, что общественный контроль расширится. Сегодня и активные блогеры, и движения, и партии весь позитив и негатив черпают на сайте www.zakupki.gov.ru. Допустим, оттуда известно, что через 15 дней состоится аукцион по покупке бронированного автомобиля за 5 миллионов рублей, и факт становится предметом общественного обсуждения. Это хорошо, это должно остаться. Но для общественного контроля должен быть открыт и этап планирования, чтобы не за 15 дней, а за полгода люди знали, что и по каким ценам власти собираются покупать, чтобы они видели результат закупки — что, например, действительно построена школа, заявленная в прошлом году, а не двухэтажный сарай, и построена именно там, где она сегодня нужна. Сейчас на 99 процентов общественный контроль сведен к критике властей разного уровня за люксовые закупки. А надо говорить о более основательном общественном контроле за эффективностью расходования бюджетных средств.

— Закон № 94-ФЗ в течение всего своего существования развивался в сторону ужесточения процедур, постоянно предпринимались попытки снизить роль субъективных факторов в выборе поставщика. Но при этом, по данным МВД, чаще других берут взятки как раз те должностные лица, которые отвечают за закупки и размещение заказа для государственных и муниципальных нужд. Какие антикоррупционные механизмы заложены в новом законе, сможет ли он снизить уровень коррупции в госзаказе?

— Мое убеждение таково: одним законом о госзакупках коррупцию не побороть. Конечно, мы создаем дополнительные элементы для борьбы с этим злом. Первое, что необходимо, — развитие и укрепление общественного контроля на всех стадиях госзакупок. На мой взгляд, гласность, публичность — главный на сегодня инструмент борьбы с коррупцией. Чем более эффективным мы делаем гражданский контроль, тем более сужается пространство для мздоимства, сговора и разного рода ухищрений.

Вторая мера — персональная ответственность закупщика в лице его уполномоченного органа за результат закупки. Теперь и заказчик, и подрядчик будут отвечать за конечный результат. И еще. Думаю, что как только законопроект будет одобрен обществом и профессионалами к началу парламентских процедур, мы сразу возьмемся за разработку поправок в смежное законодательство: административное и, возможно, уголовное. Сейчас правоохранителям не так просто формулировать составы преступлений и претензии к действиям тех или иных заказчиков, когда есть подозрения в сговоре или мошенничестве.

— Как заместитель министра вы отвечаете также за развитие малого и среднего предпринимательства. Сейчас сфера госзаказа проблемна для малого бизнеса: обеспечение заявок, банковские гарантии, необходимость готовить для каждого конкурса сложный пакет документов и другие факторы не дают малому бизнесу быть конкурентоспособным в госзакупках. Предусмотрены ли в ФКС преференции для малого бизнеса? Как вы в целом видите участие малого бизнеса в госзаказе?

— Формально преференции существуют и в Законе № 94-ФЗ. Это обязанность заказчика от 10 до 20 процентов своих некрупных заказов размещать у субъектов малого предпринимательства. Работает эта норма достаточно формально, поскольку, если конкурс или аукцион не состоялся, заказчик вправе использовать другие процедуры без представителей малого бизнеса. А в отчетности он покажет, что честно все исполнил.

Что мы предлагаем обществу на этом этапе? Убрать планку в 20 процентов. Пусть будет просто «не менее 10 процентов». А где-то в каких-то муниципалитетах может быть и 25, и 30 процентов. Почему нет?.. И мы бы предложили провести отдельный учет как размещенных заказов, так и контрактов, заключенных с малым бизнесом, чтобы в течение нескольких месяцев, а может быть, всего первого года действия нового закона наработать реальную статистику размещения госзаказа у малого бизнеса и создать механизм для защиты его интересов.

Кроме того, мы должны дать право заказчику обязать подрядчика контрактовать во время исполнения заказа на субпод­ряде малый бизнес. Допустим, заказ на строительство моста получает крупная компания, но половину своего заказа она должна разместить у субъектов малого предпринимательства — например, по дорожному покрытию, покраске, озеленению территории. Такая дополнительная опция позволит развивать малый бизнес, привлекать его в сферу исполнения государственного и муниципального заказа. В данном случае новый законопроект развивает тот опыт, который накоплен, и работа ведется в тесном взаимодействии с малым предпринимательством — я имею в виду и рядовых его участников, и «ОПОРУ России». Надеюсь, в ходе общественной дискуссии коллеги нам подскажут что-то новое и полезное.