— Борис Савельевич, Леонтьевский центр давно участвует в разработке стратегических документов городов и регионов. С какими проблемами чаще всего сталкиваются публично-правовые образования при подготовке такого рода документов?
— Я бы разделил эти проблемы на две группы. Первая состоит по сути из одной проблемы — понимания смысла стратегирования. Очень важно честно и четко определить для себя смысл и цель разработки стратегии: для кого, для чего и что именно делается. Не случайно востребованной услугой Леонтьевского центра является специальный творческий семинар, посвященный совместному поиску ответов на эти вопросы. Если такой семинар предшествует планированию собственно разработки стратегии, то удается смягчить и проблемы второй группы, имеющие скорее технический характер.
Ко второй группе можно отнести проблемы поиска ресурсов для разработки стратегии. Это вопросы поиска источников финансирования разработки, выбора консультанта. Если деньги бюджетные, то по закону о госзакупках консультанта выбирают по конкурсу, в критериях которого содержательная составляющая невысока. В результате могут выиграть демпингующие неопытные однодневки. Еще один ресурс, которого всегда не хватает, — время. Руководители и специалисты администрации загружены текущей работой, в том числе ответами на бесконечные, часто бессмысленные запросы сверху. Выделить необходимое для работы над стратегией время им очень сложно.
Проблемы возникают и когда нерациональна координация: осложнены как деловые коммуникации власти, так и связи между ее ветвями. Разработка стратегии становится своеобразным тестом на общее качество организации отношений внутри администрации. Здесь вредна как жесткая иерархичность, подавляющая инициативу, так и расхлябанность — отсутствие элементарной административной культуры, несоблюдение сроков, отписки вместо ответов и тому подобные явления. На все это может накладываться низкий профессионализм специалистов — результат отрицательного отбора кадров, а также утрата навыка самостоятельности в принятии решений — следствие чересчур жесткой вертикали власти, подмявшей местное самоуправление.
Ну вот, мы начали со стратегии, а в итоге я назвал большинство болевых точек местного самоуправления вообще.
— Из вашего ответа следует, что у муниципалитетов есть выбор в трактовке понятия стратегии, это действительно так?
— Каждый муниципалитет волен самостоятельно выбирать систему социально-экономического планирования. В числе полномочий местного самоуправления — организация разработки и реализации программ комплексного социально-экономического развития, что позволяет при желании заниматься и стратегическим планированием как этапом формирования программы. Многие субъекты Федерации создают для местных органов власти рекомендации по стратегическому планированию, часто вполне разумные. Правда, возникающее при этом желание «подстричь всех под одну гребенку» и сделать все быстро и синхронно сказывается на качестве.
Внедрение систем планирования в массовом и срочном порядке может дать сомнительные результаты. Можно быстро и бездумно, «для галочки» заполнить таблички цифрами или по шаблону написать стандартные разделы. А вот чтобы организовать деятельностное общение заинтересованных лиц, инициировать оригинальные идеи развития, вовлечь общественность, нужно время и сильные внутренние стимулы. Стратегирование из-под палки, по команде сверху редко бывает удачным, потому что страдает прежде всего процесс.
— Процесс так важен?
— На мой взгляд, он прежде всего и важен. Давайте поговорим об идеологии планирования. Планирование считалось неотъемлемым атрибутом социалистической экономики. Огромные научные институты создавали системы моделей оптимального планирования развития народного хозяйства, межотраслевые, межрегиональные модели, позволяющие прогнозировать и взаимоувязывать перспективы развития отраслей и регионов. Расцвет этой школы пришелся на
После недолгого периода упований на всесилие рынка возобновились поиски баланса рыночного и планового регулирования. Примером стало стратегическое планирование, идеология которого совсем иная. В его основе лежит процесс коммуникаций между реальными носителями интересов, так называемыми стейкхолдерами, и поиска консенсуса по поводу основных целей и направлений развития города. Место математических расчетов и моделей при этом занимают социопсихологические методы организации коллективной мыслительной работы, позволяющие организовывать креативные дискуссии и вырабатывать консенсус. А итоговый плановый документ превращается из толстенного тома с набором табличек с количественными плановыми показателями в короткий яркий текст, фиксирующий основные договоренности стейкхолдеров. Причем используется он не только для выстраивания стратегического управления, но и для маркетинга территории, привлечения инвестиций, брендинга. Такое планирование получило название коммуникативного или основанного на сопричастности. В нем процесс важен не меньше результата...
— В какой мере современная российская практика стратегического планирования соответствует этим принципам?
— Первая волна муниципальных стратегий, появившихся в начале
На самом деле необходим сложный поиск баланса между различными видами планирования: социально-экономическим, пространственным, бюджетным. В каких-то из них количественная определенность — непременный атрибут, а где-то она не так существенна.
— Кстати, о бюджетном планировании. Много говорится о том, что стратегическое планирование на всех уровнях плохо увязано с бюджетным процессом и это затрудняет реализацию стратегий. Какие решения здесь предлагает лучший российский опыт?
— Мне кажется, тут нет особых технических проблем, нужна политическая воля и сильный менеджмент внутри городской администрации. Отличные примеры — Новосибирск, Екатеринбург, где выстроена работающая цепочка от стратегических целей к целевым программам и целевому бюджету. Если бюджет построен как целевой, то он идеологически легко увязывается со стратегией.
В Новосибирске, скажем, к основным механизмам реализации стратегического плана относятся принимаемые ежегодно на трехлетний период и на текущий год планы социально-экономического развития города, разрабатываемые с ориентацией и сохранением приоритетов стратегического плана. В этих планах, а соответственно и бюджете отражаются как среднесрочные городские целевые программы, ведомственные программы по решению отдельных стратегических задач, так и отдельные мероприятия комплексных целевых программ.
В Омске на базе Концепции социально-экономического развития города до 2025 года разработана система, включающая программу по социально-экономическому развитию города на среднесрочную (до 2012 года) и долгосрочную (до 2016 года) перспективы, долгосрочные целевые и ведомственные целевые программы и планы, ежегодные планы действий администрации по социально-экономическому развитию города. В итоге доля расходов бюджета Омска, формируемых в рамках программ, в 2010 году составила 90,6 процента в общем объеме расходов бюджета.
— Вы привели примеры крупных мегаполисов — региональных центров. Каковы сейчас их типичные проблемы, на какие аспекты своего развития они делают акцент в стратегических документах?
— Типичные проблемы — транспорт, автомобильные пробки, загрязнение среды, дефицит жилья, «черная дыра» ЖКХ, а также социальная сегрегация и адаптация мигрантов.
Города все более отчетливо понимают вызовы новой экономики, важность человеческого капитала, креативного класса. Ставят задачу приблизиться по влиянию и привлекательности для жизни к глобальным городам. Неплохой недавний пример — проект обновленной Концепции социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2020 года. Ее было решено сделать по зарубежным образцам — документом совсем коротким
— Если это обновление идет так долго, может быть, концепция не так уж и нужна?
— Действительно, есть точка зрения, что стратегический план нужен не всем городам и не всегда, а только там, где этого требует внешняя среда. Например, если происходит резкое изменение внешних условий, будь то угроза или, наоборот, возможность, которую нельзя упустить, это стимулирует потребность в наличии согласованной стратегии города. В этом году Институт Гайдара выпустил хорошую книгу с описанием мирового опыта создания и реализации стратегий старопромышленных городов. В ней наглядно показано, как именно кризис толкает к стратегическому планированию. Недавний российский пример — Тольятти, моногорода. Там очень нужны стратегии, причем консенсусные, принятые населением, поскольку масштаб требуемых перемен весьма значителен.
— Насколько можно судить, государство стремится к построению некой единой системы стратегического планирования, где документы разного уровня были бы четко увязаны между собой. Насколько это целесообразно? В принципе достижима ли эта цель?
— Мне кажется, что в строго формальной постановке недостижима. Никто пока не сформулировал критерия такой увязки — какие документы можно считать увязанными? Они могут быть увязанными по языку, содержать одинаковые актуальные лозунги: модернизация, инновационная экономика, человеческий капитал... Или увязка — это балансы трудовых ресурсов, финансов?
Полагаю, действительно увязывать необходимо крупные проекты и при этом важны итерации, постоянное взаимодействие. Эта работа более-менее налаживается, например регионы формируют каталоги инвестиционных проектов. Здесь важно не строить одновременно и рядом взаимоблокирующие объекты — грязные производства и рекреационные комплексы, избегать дублирования, но и не создавать монополии.
— Почему, на ваш взгляд, до сих пор не принят федеральный закон о стратегическом планировании?
— Во-первых, у разумных чиновников и ученых есть сомнения в его целесообразности. Мы только что говорили о сложности взаимоувязки, создания жестких иерархий стратегий. Нет единой и убедительной идеологии планирования на государственном уровне. Ответственные ученые, понимая ограниченные возможности планирования, осторожничают, а безответственные готовы осваивать бюджетные средства и громоздить нереалистичные пирамиды теоретических построений.
Во-вторых, имеет место бюрократическое соперничество. Несколько федеральных ведомств хотели бы «возглавить процесс» и не могут договориться. Кстати, если они не могут договориться даже по поводу закона о стратегиях, как же сложно им будет довариваться о самих стратегиях?
— В октябре 2011 года в Санкт-Петербурге пройдет очередной, уже десятый Форум стратегического планирования. Какие вопросы его повестки представляются вам наиболее актуальными?
— В этом году основной акцент было решено сделать на проблеме ресурсов развития — она связана и с больной темой реализации стратегий, и с общими тенденциями осмысления человечеством своих отношений с планетой и ее ресурсами. Речь об актуальной на Западе и все более знакомой у нас идеологии «зеленого» — то есть экономного, соразмерного развития, предполагающего энергоэффективные технологии, новые способы добычи энергии, интеграции с природой. Стоит ли говорить о нашей нефтяной зависимости? Если верны прогнозы о скорой исчерпаемости этого ресурса, то стратегии с горизонтом планирования на 30 лет уже обязательно должны содержать сценарии «низкоуглеродного» мира.
А поскольку форум в этом году десятый, юбилейный, мы намечаем дискуссии, осмысляющие опыт последних десяти лет становления стратегического планирования в России. Интересный материал для этого дало исследование муниципальных стратегий начала
