ИД «Бюджет» Журнал «Бюджет» Бюджетный учет Финконтроль Учебный центр Союз развития госфинансов Все проекты >
Вход
Версия для печати 16488 Материалы по теме
Реформа муниципальных учреждений: проблемы и решения

Вадим Волков
Несмотря на то что цели реформы государственных и муниципальных учреждений направлены на достижение позитивных результатов, жизненно необходимых для населения и государства в целом, существует ряд правовых, финансовых и организационных проблем, которые могут снизить эффективность ее реализации. Вадим Викторович ВОЛКОВ, ведущий советник аппарата Комитета Госдумы по местному самоуправлению

Методическое обеспечение

Согласно Закону от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений (далее — Закон № 83-ФЗ) решение вопроса о типе государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений относится к компетенции регионов и муниципальных образований. Требования о создании органами публичной власти конкретного типа учреждений можно устанавливать только в случаях, прямо определенных нормами федеральных законов. Таким образом, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны самостоятельно определить, какие учреждения следует перевести в казенные, а какие оставить в статусе бюджетных учреждений, самостоятельно обеспечить формирование для них государственных (муниципальных) заданий, а также установить нормативные затраты, связанные с оказанием в соответствии с этими заданиями услуг (выполнением работ).

Распоряжением Правительства РФ от 7 сентября 2010 г. № 1505-р утверждены методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности. В документе для решения вопроса по изменению типа данных учреждений предлагается учитывать их экономический и управленческий потенциал. Также в рекомендациях отмечается, что с учетом особенностей правового положения казенных учреждений целесообразно относить к таким типам только учреждения, созданные в сфере управленческой деятельности, либо учреждения, отнесенные к казенным в соответствии с законом.

Вместе с тем этих рекомендаций явно недостаточно для организационного и методического обеспечения реформы на региональном и муниципальном уровнях. Например, при отсутствии единых методологических подходов к определению нормативных затрат, связанных с оказанием муниципальными учреждениями услуг в соответствии с муниципальным заданием, существует вероятность того, что эти учреждения фактически будут финансироваться по традиционному сметному принципу. Необходимый объем субсидий данным учреждениям будет определяться органами местного самоуправления фактически методом индексации и (или) расчета прямых затрат на предоставляемые ими муниципальные услуги.

В связи с этим Правительство РФ должно разработать методические рекомендации по определению критериев изменения типа муниципальных учреждений в приоритетных отраслях экономики и социальной сфере с учетом их особенностей и специфики (наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт и некоторые другие), установлению порядка формирования муниципальных заданий для муниципальных учреждений и контролю за их выполнением, определению нормативных затрат на оказание данными учреждениями муниципальных услуг и ряд других. Помимо этого на федеральном уровне следует предусмотреть возможность разработки методических рекомендаций для муниципальных образований по формированию стандартов муниципальных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями. Причем такого уровня детализации, который позволит органам местного самоуправления рассчитывать необходимые объемы бюджетных расходов на выполнение соответствующих стандартов.

Кадровый вопрос

Множество городских и сельских поселений не обладает достаточными для реализации реформы финансовыми и материально-техническими ресурсами. В то же время для эффективного решения вопроса о выборе типа учреждений, действующих в различных отраслях экономики и социальной сферы, требуется наличие квалифицированных специалистов, владеющих правовыми, экономическими и профессиональными знаниями в соответствующих сферах. Такими специалистами многие муниципалитеты также не обладают.

В связи с этим Правительству РФ следует осуществлять мониторинг реализации Закона № 83-ФЗ органами местного самоуправления в различных муниципальных образованиях и в случае необходимости проработать вопрос о продлении для них переходного периода. Следовало бы рассмотреть и возможность оказания органам местного самоуправления организационной, методической и финансовой помощи в проведении реформы и, в частности, в разработке необходимых муниципальных нормативно-правовых актов. Федеральным и региональным органам государственной власти также необходимо оказывать местным властям содействие в профессиональной переподготовке или повышении квалификации специалистов, обеспечивающих проведение реформы, в первую очередь руководителей бюджетных и автономных учреждений.

Гарантии

Согласно п. 8 ст. 31 Закона № 83-ФЗ первоначальные нормативы затрат на оказание федеральным бюджетным учреждением, тип которого не изменяется, услуг физическим и (или) юридическим лицам определяются главным распорядителем средств федерального бюджета в отношении каждого из подведомственных ему бюджетных учреждений исходя из размера ассигнований, определенных на обеспечение его деятельности в 2010 году. Допускается увеличение нормативов на содержание вновь вводимых в 2011 году объектов социальной сферы.

Требования о сохранении субъектами РФ и муниципальными образованиями после 1 января 2011 года объемов финансирования за счет средств региональных и местных бюджетов бесплатных услуг, оказываемых государственными учреждениями субъектов РФ и муниципальными учреждениями, законодательно не установлены. В целях создания дополнительных гарантий для сохранения объемов бесплатных услуг (работ), предоставляемых государственными бюджетными учреждениями субъектов РФ и муниципальными бюджетными учреждениями после 1 января 2011 года, и в отношении финансового обеспечения этих учреждений в Законе № 83-ФЗ следовало бы установить требование относительно необходимости определения первоначальных нормативов затрат на оказание услуг такими учреждениями на уровне не ниже их финансирования в 2010 году.

Проблема выбора

Следует отметить, что согласно нормам Закона № 83-ФЗ основные сферы деятельности, в которых могут быть созданы автономные и бюджетные учреждения, а также основные характеристики их правового статуса в значительной степени совпадают. Такая ситуация усложняет для органов местного самоуправления выбор типа муниципального учреждения, увеличивает объем необходимого правового регулирования в данной сфере и приводит к ненужному дублированию положений законодательных актов. Незначительные различия в статусе автономных и бюджетных учреждений не всегда могут быть правильно оценены органами местного самоуправления. Поэтому в перспективе с учетом правоприменительной практики следует рассмотреть возможность более четкого разграничения правового статуса указанных типов учреждений либо сохранения только одного из них.

Баланс полномочий

Нормы Закона № 83-ФЗ предусматривают, что решения о создании, реорганизации и ликвидации муниципального бюджетного или казенного учреждения принимаются в порядке, установленном администрацией муниципального образования. К компетенции местной администрации также отнесено установление порядка утверждения уставов таких учреждений и внесение в них изменений. В целях устранения правовых коллизий внесены изменения в нормы п. 6 ч. 10 ст. 35 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с ними из исключительной компетенции представительного органа муниципального образования были изъяты полномочия по определению порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений. Правовое регулирование указанных вопросов будет осуществляться местной администрацией.

Отметим, что в большинстве муниципальных образований проведение организационно-технических мероприятий по созданию муниципальных организаций осуществляется, как правило, единственным органом местного самоуправления — местной администрацией. Получается, что правовое регулирование указанных вопросов должно осуществляться местной администрацией в отношении собственной деятельности, а представительные органы муниципальных образований исключаются из данного процесса. Такое разграничение компетенции нельзя признать полностью обоснованным, поскольку оно не позволяет обеспечить баланс полномочий указанных органов и необходимую прозрачность при принятии соответствующих решений. В связи с этим установление порядка создания, реорганизации, упразднения, изменения типов всех муниципальных учреждений, определение их перечня в муниципальных образованиях следует вернуть в сферу компетенции представительных органов муниципальных образований. А на местные администрации возложить только принятие индивидуальных правовых актов по данным вопросам и проведение соответствующих организационно-технических мероприятий.

Комплексное регулирование

В настоящее время основополагающие принципы, порядок и условия организации и деятельности, особенности правового статуса, само понятие каждого типа государственных и муниципальных учреждений определены в нормах различных законодательных актов Российской Федерации. К ним относятся Гражданский и Бюджетный кодексы РФ, федеральные законы «О некоммерческих организациях», «Об автономных учреждениях» и др. Одновременно реализация положений этих законодательных актов может вызвать значительные трудности, а также различные трактовки и споры относительно их толкования.

Поэтому в перспективе было бы целесообразно рассмотреть возможность комплексного регулирования указанных вопросов и установления основополагающих принципов, понятий, порядка и условий организации и деятельности всех типов государственных и муниципальных учреждений в одном законодательном акте. В других вышеперечисленных законодательных актах в таком случае возможно было бы предусматривать отсылочные нормы и нормы, определяющие особенности правового статуса отдельных типов государственных и муниципальных учреждений. Такая система регулирования позволит устранить повторы и противоречия в законодательстве по указанным вопросам и упростить применение соответствующих норм на практике.

О «дореформенных» АУ

Из норм Закона № 83-ФЗ следует, что бюджетные и автономные учреждения, в отличие от казенного, не могут быть созданы для исполнения государственных (муниципальных) функций. В отличие от бюджетных учреждений сферы, в которых могут быть созданы автономные учреждения (помимо перечисленных в новой редакции ч. 1 ст. 2 Закона «Об автономных учреждениях»), должны прямо определяться федеральными законами.

Нормами п. 14 ст. 31 Закона № 83-ФЗ предусмотрено, что автономные учреждения (АУ), созданные (в том числе путем изменения их типа) до дня вступления в силу данного Федерального закона для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах, не предусмотренных ч. 1 ст. 2 Закона «Об автономных учреждениях» (в редакции Закона № 83-ФЗ), подлежат реорганизации или ликвидации в течение одного года со дня официального опубликования Закона № 83-ФЗ.

Следует также отметить, что 5 июля 2011 года Государственная дума приняла поправки к Закону «Об автономных учреждениях». АУ, созданные до дня вступления в силу Закона № 83-ФЗ для оказания услуг в сферах, не предусмотренных ч. 1 ст. 2 Закона «Об автономных учреждениях», в отношении которых до 1 января 2012 года не принято решение о реорганизации, ликвидации или об изменении их типа, являются бюджетными учреждениями с 1 января 2012 года без принятия дополнительных решений об изменении их типа, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Вместе с тем в ряде муниципальных образований были созданы и эффективно функционируют автономные учреждения в иных сферах, например в сфере туристической деятельности, оказания ритуальных услуг. В связи с этим было бы целесообразно либо существенно расширить сферы, в которых федеральными законами будет допускаться создание автономных учреждений, либо сохранить автономные учреждения, созданные до дня вступления в силу Закона № 83-ФЗ.

Перечни платных услуг

Нормами Закона № 83-ФЗ автономным и бюджетным учреждениям предоставляется возможность оказывать платные услуги как в рамках, так и сверх государственных (муниципальных) заданий. При этом установлено, что в государственные (муниципальные) задания могут включаться платные услуги только в случаях, когда законодательными актами Российской Федерации предусмотрено оказание таких услуг на платной основе.

В то же время федеральное законодательство, предусматривающее оказание государственными (муниципальными) учреждениями услуг на платной основе в различных сферах деятельности, содержит лишь общие указания на возможность их предоставления (Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (ст. 2), Закон Российской Федерации «Об образовании» (ст. 19, 41, 45), Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (ст. 15) и др.). Конкретные перечни таких услуг не определены: исключением является только постановление Правительства РФ от 2 декаб­ря 2009 г. № 984, которым утвержден перечень платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти отдельных государственных услуг. В связи с этим остается неопределенным вопрос о том, какие платные услуги должны включаться в государственное (муниципальное) задание в случаях, когда в федеральных законах предусмотрена возможность их оказания за плату: все возможные услуги в пределах этих случаев либо только конкретные платные услуги, возможность оказания которых в рамках государственного (муниципального) задания будет непосредственно предусмотрена нормативно-правовыми актами.

Регламентирование данного вопроса важно также в связи с тем, что при оказании платных услуг наряду с услугами, оказываемыми на бесплатной основе, в существующей системе учета достаточно сложно отделить расходы учреждений на оказание платных услуг от расходов на услуги, оказываемые за счет бюджетных средств. В этих условиях государственные и муниципальные учреждения будут оказывать платные услуги за счет фактического привлечения финансовых и материально-технических ресурсов, предназначенных для предоставления бесплатных услуг.

Полагаем, что следует законодательно определить порядок формирования и утверждения региональными и местными властями перечня платных услуг, которые соответствующие автономные и бюджетные учреждения вправе оказывать в пределах установленного государственного (муниципального) задания. Также необходимо закрепить обязанность органов власти всех уровней утверждать нормативно-правовым актом закрытый перечень платных услуг, которые могут быть включены в государственное (муниципальное) задание.

Услуга и функция

Из определений понятий бюджетных и автономных учреждений следует, что в отличие от казенного учреждения они не могут создаваться для исполнения государственных (муниципальных) функций. Но в законодательстве нет четких критериев, позволяющих отделить государственные и муниципальные функции от государственных и муниципальных услуг и работ. При этом федеральное законодательство (БК РФ и Закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных (муниципальных) услуг») предлагает два основных понятия государственных (муниципальных) услуг, которые имеют разное правовое значение.

Кроме того, федеральное законодательство не раскрывает понятия «государственные и муниципальные функции», хотя этот термин в Законе № 210-ФЗ непосредственно связан с понятием государственных и муниципальных услуг. В ситуации отсутствия четкого определения государственных и муниципальных функций однозначно ответить на вопрос, правомочна или неправомочна деятельность автономного и бюджетного учреждения в ряде сфер, не представляется возможным. Это порождает неопределенность, во-первых, при формировании административных регламентов и стандартов предоставления государственных и муниципальных услуг, затрудняя тем самым их внедрение в практику государственного и муниципального управления, и, во-вторых, при разграничении государственных и муниципальных услуг для целей реформирования государственных и муниципальных учреждений. Таким образом, необходимо рассмотреть возможность уточнения определения в федеральном законодательстве понятий «государственная и муниципальная услуга», «государственная и муниципальная функция», «работы, выполняемые в пределах государственных и муниципальных заданий».

Поделиться

Рекомендуем посмотреть

Первая полоса

Улучшаем планирование. Предложения Минфина Новосибирской области

Региональный опыт поддержки ответственного ведения бизнеса

Ответственный бизнес как основа устойчивого развития государства