На Петербургском экономическом форуме Президент России Д. А. Медведев выступил с инициативой о перераспределении полномочий между федеральным центром, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Пока контуры новой системы разграничения полномочий просматриваются слабо: специально созданные правительственные комиссии собирают предложения.
«В современном мире невозможно управлять страной из одной точки, особенно когда речь идет о такой стране, как Россия», — отметил, выступая в Санкт-Петербурге, Д. А. Медведев, и пообещал в ближайшее время создать специальную рабочую группу высокого уровня для подготовки предложений по децентрализации полномочий между уровнями власти. Причем, как было заявлено, рабочей группе придется подумать над перераспределением полномочий прежде всего в пользу муниципального уровня, «включая вопросы соответствующей корректировки национальной налоговой системы и принципов межбюджетных отношений».
Распоряжение «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления» Президент РФ подписал 27 июня. В соответствии с ним правительство образовало целых две рабочие группы. Первая — по правовым вопросам перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления во главе с вице-премьером Д. Н. Козаком. Вторая — по финансовым и налоговым вопросам и межбюджетным отношениям, ее возглавил другой вице-премьер А. Г. Хлопонин. Эти группы должны до 15 сентября текущего года представить президенту предварительные доклады, содержащие основные принципы перераспределения полномочий, а до 1 декабря — подготовить итоговые предложения.
Полномочия
Более развернуто тема грядущей децентрализации прозвучала в конце июня уже в Бюджетном послании Президента РФ. Впрочем, подходы пока обозначены довольно общие: «Полномочия, в большей степени отвечающие целям и задачам органов государственной власти субъектов Российской Федерации, стоило бы передать на региональный уровень; полномочия, отвечающие целям и задачам органов местного самоуправления, — на муниципальный уровень. Соответственно этому должны определяться как расходные обязательства, так и источники доходов».
Тогда же президент подтвердил, что в связи с переходом с 2012 года на осуществление финансового обеспечения полиции за счет средств федерального бюджета рассматривается предложение о передаче субъектам РФ федеральных государственных учреждений в сферах образования, здравоохранения, культуры, сельского хозяйства. Главный аргумент — федеральные органы государственной власти должны заниматься правовым регулированием в соответствующих сферах, а не управлением имуществом. Однако глава государства признает: для того чтобы определить, осилят ли регионы подобные расходы, еще предстоит провести детальные расчеты.
Ранее в рамках того же процесса компенсации дополнительных расходов федерального бюджета Минфин России также предлагал передать субъектам РФ полномочия, связанные с устройством приемного ребенка в семью (сейчас регионы получают на это примерно 10 млрд руб. в форме субвенций), ряд федеральных учреждений среднего профессионального образования (ежегодные расходы — более 30 млрд руб.), а также часть полномочий Федерации в области содействия занятости населения, включая содержание органов занятости.
Что касается возможных решений в русле собственно децентрализации, то нельзя исключать перераспределения в пользу регионов полномочий территориальных отделений ряда федеральных органов власти (по данным Министерства регионального развития РФ, сегодня в стране действует 2700 территориальных отделений федеральных структур). Во всяком случае, по сведениям некоторых средств массовой информации, этот вопрос правительственными рабочими группами рассматривается.
Отдельные представители регионов предлагают передать субъектам РФ полномочия, касающиеся разработки и использования природных ресурсов. Речь идет о месторождениях общераспространенных полезных ископаемых, которые в большинстве случаев невелики и потому непривлекательны для крупных компаний, но зато могут заинтересовать малый и средний бизнес.
Деньги
Пока нет ясности и с тем, как будут перераспределяться финансовые потоки между уровнями власти. Очевидно, речь пойдет не о введении каких-то новых налогов специально для регионов и муниципалитетов, а о том, чтобы оставлять больше денег на местах — в частности, об увеличении нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в пользу местных бюджетов.
Среди основных идей эксперты чаще всего называют увеличение доли налога на доходы физических лиц, поступающей в местные бюджеты. Так, именно за это ратует Комитет Госдумы по местному самоуправлению. При этом, подчеркивают в комитете, налог должен уплачиваться по месту жительства гражданина, а не по месту регистрации работодателя. Отметим, что несколько лет назад с данной идей активно выступала Московская область, сотни тысяч жителей которой трудятся в Москве и платят налоги именно в столичный бюджет, однако тогда федеральная власть не поддержала законопроект, подготовленный Мособлдумой.
Еще одно предложение — перераспределение в пользу регионов и муниципалитетов части налога на прибыль организаций, поступающей в федеральный бюджет. Напомним, сейчас это 2 % из 20 %-ной ставки налога, что соответствует примерно 250 млрд руб. При этом 18 % ставки получают субъекты РФ, в то время как на местном уровне не остается ничего.
Некоторые регионы также высказываются за то, чтобы получать часть поступлений от налога на добавленную стоимость. Впрочем, Минфин России всегда выступал против подобных инициатив, ссылаясь в том числе на уже имеющийся негативный опыт: до 2001 года НДС «расщеплялся» между Федерацией и регионами, причем последние вместе с доходами обязаны были осуществлять возмещение налога. В итоге, как следствие неравномерности распределения производства по стране, одни субъекты получали НДС, а другие — возмещали его. К тому же НДС — одна из наиболее стабильных опор федерального бюджета, так что вряд ли в условиях борьбы с бюджетным дефицитом кто-то решится на ее «размывание».
Льготы
Очевидно, для укрепления финансовой основы субъектов РФ и муниципальных образований важно решить такие застарелые вопросы, как введение налога на недвижимость и пересмотр установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам.
Что касается инвентаризации льгот, то в Бюджетном послании Президент РФ вновь потребовал приступить к соответствующей работе. Речь идет прежде всего о льготах по налогу на имущество организаций и земельному налогу. Здесь можно вспомнить, что совсем недавно инициативы Министерства финансов РФ об отмене льгот по налогу на имущество для инфраструктуры государственных монополий (трубопроводов, линий электропередачи, железнодорожных путей) поддержаны не были. Однако возможность для более точечных изменений осталась. Так, в начале августа Минфин поддержал законопроект, подготовленный членами Совета Федерации, который предусматривает обложение земельным налогом участков, предоставленных ведомствам «для целей обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд». По некоторым подсчетам, в результате местные бюджеты смогут получать дополнительно до 3 млрд руб. ежегодно.
Мнения
Пересмотр полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов РФ и местного самоуправления достаточно актуален, поскольку ряд задач и полномочий, и практика это уже доказала, эффективнее решать и выполнять на местах. Любые доходы всегда необходимо соизмерять с расходами. Доходы между уровнями бюджетной системы России распределяются с учетом разграничения расходов. Поэтому изначально должен быть решен вопрос со стоимостью расходных обязательств.
Что касается распределения налогов, то здесь должен быть взвешенный и тщательно выверенный подход. В силу существенных объективных различий муниципалитетов по социально-демографическим, климатическим, географическим и другим показателям у регионов должны оставаться средства для последующего их направления в муниципалитеты посредством межбюджетного регулирования. Но и регионы в свою очередь должны более активно пользоваться правом установления единых нормативов отчислений от налогов в целях стимулирования муниципалитетов к развитию собственной доходной базы.
Существующая сегодня редакция Бюджетного кодекса, на наш взгляд, позволяет субъектам РФ проводить гибкую политику межбюджетных отношений, ориентированную на снижение дотационности районных и поселковых бюджетов путем передачи местным бюджетам налогов по единым нормативам раздельно по типам муниципальных образований. Вместе с тем ежегодно объем полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, осуществляемый регионами самостоятельно, а также полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления увеличивается. За период с 2006 по 2011 год органам государственной власти субъектов РФ было передано свыше 40 полномочий. Таким образом, сегодня регионы исполняют 73 полномочия. Полномочия органов местного самоуправления увеличены на 16 единиц.
Безусловно, децентрализация полномочий необходима, так как государственные и муниципальные услуги должны быть приближены к получателям услуг. Вместе с тем передаваемые полномочия должны иметь полное финансовое обеспечение. Считаем, что при распределении налогов в целях децентрализации полномочий приоритет должен отдаваться субъектам РФ. Это связано с тем, что передаваемые на региональный уровень полномочия наиболее затратные по сравнению с полномочиями, передаваемыми на местный уровень.
Децентрализация полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов РФ и местного самоуправления необходима в том случае, если передаваемые полномочия непосредственно связаны с жизнедеятельностью и социальным обеспечением проживаемого на их территориях населения. Основная проблема передачи полномочий заключается в том, что по некоторым полномочиям объем средств из федерального бюджета не покрывает в полном объеме потребность субъектов РФ в расходах на их администрирование. В связи с этим регион за счет собственных средств восполняет данную потребность. По нашему мнению, для решения проблемы необходимо предоставить право органам власти субъектов совместно с федеральными органами определять порядок осуществления передаваемых полномочий, включая методику финансового обеспечения данных полномочий.
Приоритет при распределении налогов необходимо отдавать субъекту РФ. В Бюджетном кодексе закреплен принцип самостоятельности бюджетов, одним из основных элементов которого является право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств. Только субъект РФ может оптимально сбалансировать бюджеты муниципальных образований, расположенных на его территории. С этой целью необходимо предоставить право регионам устанавливать дифференцированные нормативы отчислений по налогам, подлежащим зачислению в бюджет субъекта РФ.
Вопрос децентрализации налоговых и бюджетных полномочий назрел давно. В настоящее время существенный ряд расходных полномочий субъектов РФ и муниципалитетов регулируется актами федерального законодательства. Решения об увеличении тех или иных расходных позиций, включая заработную плату, зачастую принимаются с подачи федерального центра. На сегодняшний день порядка 2/3 расходов консолидированного бюджета Республики Татарстан в том или ином виде направлено на выполнение федеральных решений.
Мы провели анализ, который показал, что в результате принимаемых на федеральном уровне решений наш бюджет теряет в среднем в год более 27 млрд руб. Восполнить данные потери бюджета возможно за счет передачи на региональный уровень 2 % ставки от налога на прибыль и 20 % НДПИ.
Что касается распределения доходных полномочий, то приоритет целесообразно отдавать уровню субъектов РФ. Только на данном уровне возможно обеспечение сбалансированности консолидированного бюджета региона. При передаче дополнительного доходного источника напрямую на местный уровень важно учитывать, чтобы налоговая база по муниципалитетам распределялась достаточно равномерно для обеспечения равных возможностей местных бюджетов.
Е. Ф. ГРЕСЬ, первый заместитель председателя Комитета финансов Ленинградской области
В настоящий момент назрела необходимость проведения децентрализации полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов РФ с изменением структуры налоговой системы. В бюджет Ленинградской области в этом году поступает из федерального бюджета 23 вида субвенций на исполнение полномочий Федерации. Передача полномочий, отвечающих целям и задачам органов исполнительной власти субъектов РФ, и соответствующих доходных источников на региональный уровень будет способствовать эффективному расходованию бюджетных средств и оптимизации потоков финансовой помощи.
Считаем, что при распределении налогов государство должно отдавать приоритет субъекту РФ. Это объясняется тем, что муниципальные образования обладают различным налоговым потенциалом и закрепление, к примеру, 1 % налога на прибыль за местными бюджетами приведет к еще большим диспропорциям в бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Поскольку к полномочиям субъекта РФ относится выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, то в бюджете субъекта необходимо будет предусматривать дополнительные финансовые средства на дотации на выравнивание.
