В поисках базы
В настоящее время самая многочисленная категория муниципальных образований, к которой относятся городские и сельские поселения, имеет очень незначительный объем собственных налоговых доходов. Доходная база бюджетов таких муниципалитетов в значительной степени формируется за счет финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня. Систему местных налогов составляют лишь земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые закреплены за бюджетами поселений и городских округов, а муниципальные районы вообще не имеют собственных налогов.
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 29 июня 2011 года указывается, что требуется обеспечить эффективную децентрализацию полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. В связи с этим стратегической государственной задачей должно стать расширение налогооблагаемой базы местных налогов и повышение уровня собственных доходов муниципальных образований. Принципиально важно, чтобы в местные бюджеты поступали налоги, выплачиваемые предприятиями, в первую очередь предприятиями малого и среднего бизнеса. Это позволит заинтересовать органы местного самоуправления в поддержке предпринимательства на соответствующих территориях, станет мощным стимулом для органов местного самоуправления по развитию экономики. На местном уровне можно более эффективно учитывать многие особенности и специфику деятельности субъектов малого и среднего бизнеса на соответствующих территориях, эффективно применять к ним те или иные механизмы налогообложения.
Больше самостоятельности
В связи с этим необходимо решить вопрос о закреплении за местными бюджетами в Бюджетном кодексе отчислений от налоговых доходов, на развитие налогооблагаемой базы которых органы местного самоуправления могут влиять. Это могут быть отчисления от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц (помимо предусмотренных в настоящее время). Кроме того, в целях преодоления последствий финансового кризиса, сокращения дотационности муниципальных образований и укрепления их финансовой самостоятельности за местными бюджетами необходимо закрепить фиксированную долю отчислений в размере не менее 50 % доходов от транспортного налога (в целях расширения финансовых возможностей муниципальных образований по формированию муниципальных дорожных фондов в составе местных бюджетов).
НДФЛ
В настоящее время основной объем налоговых доходов местных бюджетов формируется не за счет местных налогов, а за счет отчислений от налога на доходы физических лиц. Согласно положениям Бюджетного кодекса поступления от данного налога подлежат зачислению в бюджеты муниципальных районов в размере 20 % доходов от данного налога и в бюджеты поселений — 10 %. Помимо этого субъекты Федерации обязаны передать в местные бюджеты по нормативам отчислений еще 10 % доходов от налога. В то же время в соответствии с ранее действовавшим Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» к собственным доходам местных бюджетов относится часть НДФЛ в пределах не менее 50 % в среднем по субъекту Федерации. Таким образом, несмотря на почти двукратное увеличение количества муниципальных образований, произошло явное снижение размеров нормативов отчислений в местные бюджеты от НДФЛ. Данный налог относится к числу федеральных налогов, поэтому органам местного самоуправления не предоставлено право каким-либо образом определять отдельные элементы налогообложения по нему, а также регулировать порядок его взимания. В связи с этим органы местного самоуправления лишены реальных рычагов для администрирования налога.
Кроме того, в настоящее время доходы от НДФЛ зачисляются по месту основной работы граждан, а не по месту их жительства. В связи с этим отчисления от налога поступают в основном в бюджеты крупных промышленно развитых городов, в которых работает значительная часть жителей сельских поселений и малых городов, а не в бюджеты этих сельских поселений и малых городов. Вместе с тем предоставление указанным гражданам необходимых медицинских, социальных, образовательных и иных жизненно важных общественных услуг осуществляется по месту их жительства. Таким образом значительно сокращается доходная база бюджетов сельских поселений и малых городов, не обеспечивается их социально-экономическое развитие. В целях расширения доходной базы местных бюджетов и налоговых полномочий органов местного самоуправления необходимо увеличить фиксированную долю поступлений в местные бюджеты от НДФЛ как минимум до 50 % и изменить порядок зачисления НДФЛ, то есть зачислять его не по месту основной работы, а по месту жительства граждан.
Налог на прибыль
Сегодня доходы от налога на прибыль организаций распределяются между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ. Однако согласно ранее действовавшему законодательству о налогах и сборах определенная доля поступлений от него зачислялась в местные бюджеты, что существенно повышало заинтересованность органов местного самоуправления в развитии налогооблагаемой базы по этому налогу и позволяло увеличивать доходы от его взимания. В целях повышения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии бизнеса на соответствующих территориях, в том числе промышленного производства, в законодательстве Российской Федерации необходимо закрепить часть поступлений от указанного налога за местными бюджетами. В перспективе возможно также проработать вопрос о введении местного налога на прибыль организаций, который будет зачисляться в местные бюджеты по ставке в размере 5 %, исчисляемой от налогооблагаемой базы.
УСН
В соответствии с нормами Закона №
Необходимо также расширить налоговые полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства. Следует рассмотреть вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права регулировать некоторые элементы налогообложения упрощенной системы налогообложения (в частности, налоговую ставку, налоговые льготы в пределах, предусмотренных Налоговым кодексом).
Резервы есть
Значительное количество земель, которые могли бы служить источниками доходов для муниципальных бюджетов, освобождено от уплаты земельного налога в результате принятых на федеральном уровне решений. При этом часть земель, предназначенных для нужд обороны, безопасности и таможенных нужд, вообще не учитывается как объект налогообложения. В целях укрепления доходной базы местных бюджетов необходимо внести изменения в законодательство о налогах и сборах, предусматривающие отмену льгот и изъятий из объектов налогообложения по местным налогам.
Перспективным источником формирования доходов местных бюджетов является местный налог на недвижимость, который предполагается взимать на основе оценки рыночной стоимости недвижимого имущества. Сейчас готовится к принятию во втором чтении проект федерального закона №
Важно отметить, что субъекты РФ тоже влияют на формирование налоговых доходов местных бюджетов, поскольку в целях бюджетного регулирования они могут не только оказывать им финансовую помощь, но и передавать часть собственных налоговых доходов. Так, в настоящее время ряд субъектов РФ устанавливают нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на имущество организаций, налога на прибыль организаций, единого сельскохозяйственного налога, транспортного налога, а также налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, акцизов. Вместе с тем согласно положениям Бюджетного кодекса принятие решения о передаче местным бюджетам указанных налоговых доходов отнесено к компетенции субъектов РФ, у которых нет прямой заинтересованности увеличивать доходы местных бюджетов за счет передачи им собственных налоговых доходов. В связи с этим принципиально важно создать на федеральном уровне финансовые и правовые механизмы стимулирования субъектов РФ по увеличению нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от федеральных и региональных налогов, поступления от которых подлежат зачислению в региональные бюджеты.
МНЕНИЯ
Говорить о децентрализации налоговых поступлений не приходится. Напротив, последние изменения бюджетного законодательства наглядно демонстрируют постепенную централизацию налоговой системы на уровне регионов при одновременном изъятии доходных источников из местных бюджетов. Между тем при распределении налогов должен соблюдаться принцип максимального обеспечения доходными источниками закрепленных за тем или иным уровнем власти расходных полномочий.
Известно, что законодательно закрепленные за органами местного самоуправления полномочия не обеспечены доходными источниками. Уменьшают доходную базу местных бюджетов такие факторы, как изменение с 2012 года нормативов отчислений по НДФЛ и сокращение (а затем и полная отмена) ЕНВД. Поэтому вопрос децентрализации полномочий между уровнями публичной власти, изменение структуры налоговой системы и бюджетного законодательства в этих условиях представляется весьма актуальным.
Учитывая, что распределение полномочий по уровням публичной власти устанавливается федеральным законодательством, распределение налогов должно осуществляться аналогично.
Вопрос децентрализации полномочий между различными уровнями власти как в налоговой сфере, так и в сфере межбюджетных отношений мы считаем актуальным и своевременным. На наш взгляд, децентрализация должна быть проведена в пользу самого массового звена российской бюджетной системы — местных бюджетов. Действующая система формирования основной доли доходной части местных бюджетов (межбюджетные трансферты и отчисления от федеральных и региональных налогов) лишает муниципальные образования финансовой самостоятельности, порождает их зависимость от решений вышестоящих органов власти.
При распределении налогов приоритет должен отдаваться местным бюджетам. Только в этом случае у органов местного самоуправления появятся дополнительные экономические стимулы и реальные рычаги для развития производства и расширения налоговой базы. Справедливое распределение налоговых доходов является важнейшим условием обеспечения финансовой самостоятельности местных бюджетов.
Как показывает практика, право на введение налогов не дает муниципалитетам финансовой самостоятельности, если такие налоги занимают в бюджете незначительную долю, а основным каналом поступления средств остаются отчисления от федеральных и региональных налогов. Учитывая, что с введением налога на недвижимость будут отменены два местных налога, а статус самого налога на недвижимость до сих пор не определен, вопрос децентрализации налоговых полномочий для органов местного самоуправления очень актуален.
Для реализации принципа экономической эффективности за определенным уровнем бюджетной системы должны закрепляться те налоги и другие доходные источники, база которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти. Поэтому к местным следует отнести налоги, которые непосредственно связаны с уровнем жизни плательщиков, проживающих на данной территории, и на базу которых местное самоуправление может повлиять. К таким налогам относятся прежде всего имущественные.
Кроме того, поскольку создание всех необходимых условий и стимулов для развития малого бизнеса находится в ведении муниципалитетов, те или иные нюансы налогообложения данного сектора наиболее видны именно на местном уровне.
Децентрализация для нас означает прежде всего сближение государства и общества. Она позволит избежать ряда важных проблем, связанных с излишней концентрацией власти на центральном уровне и перегрузкой центральных органов сугубо местными делами. Где услуга востребована людьми, там и должны быть полномочия по ее оказанию. Понятно, что любые полномочия необходимо обеспечить и соответствующими финансовыми ресурсами.
• Е. А. ВОЛКОМУРОВА, начальник департамента финансов администрации МО ГО Сыктывкар
Актуальность децентрализации обусловлена неэффективностью существующей вертикали распределения полномочий между уровнями публичной власти. Формирование объективной и эффективной системы закрепления полномочий, передача полномочий с федерального на республиканский и муниципальный уровень возможны только при наличии стабильного и прозрачного бюджетного обеспечения на среднесрочную перспективу.
Администрация Ростовского муниципального района поддерживает предложение Президента РФ Д. А. Медведева децентрализовать властные полномочия в России в пользу муниципалитетов. Отказ от госкапитализации как формы управления экономикой страны вселяет надежды на улучшение инвестиционного климата и приостановление оттока капитала из России. Финансовая слабость местного самоуправления подрывает авторитет местной власти. Укрепление позиций местного самоуправления улучшит отношение к власти в целом.
